II SAB/Wr 1449/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi V. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego O. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1900 (słownie: tysiąc dziewięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V. K., będąc reprezentowana przez swojego przedstawiciela ustawowego O. K., złożyła do wojewódzkiego sądu administracyjnego w dniu 8 września 2021 r., po złożeniu w dniu 8 września 2020 r. ponaglenia, skargę na przewlekłość w prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowaniu administracyjnym z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W petitum skargi wniesiono o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, skutkującego niezałatwieniem sprawy w terminie; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu na rzez skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 18000 złotych 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz 6) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono zarzuty naruszenia art. 8, 9, 12, 35 § 1 i § 3 i 36 § 1 kpa. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że problemy kadrowe wydziału nie pozwalają na szybsze załatwianie spraw wpływających do organu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę nie każde bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało charakter rażący. Akta administracyjne wskazują, że wniosek w sprawie został złożony do Woje-wody Dolnośląskiego dnia 21 października 2019 r. Tego samego dnia organ oficjalnym pismem poinformował skarżącą, że: z jej wniosku zostało wszczęte odpowiednie postępowanie administracyjne, termin zakończenia ustala się na dzień 21 sierpnia 2020 r., a w trakcie jego procedowania pobyt na terytorium Polski uważa się za legalny. Następnie dwoma pismami z dnia 27 kwietnia 2020 r. organ: poinformował przedstawicieli ustawowych małoletniej o możliwości korzystania z systemu ,,Przybysz" oraz poinformował o nowym przewidywanym terminie załatwienia wniosku wyznaczając go na 90. dzień przypadający po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Jednocześnie wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od dnia odwołania któregokolwiek ze stanów poprzez doręczenie: dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania małoletniej w trakcie jej pobytu w Polsce z wymieniem jej z imienia i nazwiska, udokumentowanych informacji o stabilnym i regularnym źródle dochodu wystarczającym na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej oraz tytułu pobytowego ojca – O. K. niezwłocznie po jego uzyskaniu. Przesyłką z dnia 19 maja 2020 r. przedstawiciele ustawowi małoletniej przesłali organowi: odpowiednie zaświadczenia ZUS-owskie ukazujące podleganiu ubezpieczeniom społecznym i zdrowotnym, dokumenty ukazujące osiągane zarobki oraz kopię umowy najmu mieszkania. Miesiąc później, 30 czerwca 2020 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęły kolejne dokumenty w sprawie, tj.: pełnomocnictwo wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej, kopia umowy najmu mieszkania, zaświadczenie z placówki oświatowej oraz kopia umowy o pracę matki małoletniej. Następnie w dniu 8 września 2020 r. pełnomocnik wniósł ponaglenie. W drugiej połowie listopada 2020 r. – dnia 25 listopada – Wojewoda Dolnośląski przekazał ponaglenie Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców uznając je jednocześnie za zasadne. W dniu 14 grudnia 2020 r. organ wyższego stopnia wydał postanowienie w którym to: uznał złożone ponaglenie za zasadne, wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku do dnia 12 marca 2021 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Jednocześnie stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dalej, dnia 7 maja 2021 r. skarżąca wystosowała pismo do organu z prośbą o zakończenie postępowania i wydanie wnioskowanej decyzji. W dniu 18 sierpnia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił wnioskodawczyni zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 25 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest zasadna. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone zostało ustaleniem jej dopuszczalności w kontekście dopełnienia przez stronę wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem wniesionym do administracji publicznej na niezałatwienie sprawy w terminie. Wymóg wniesienia ponaglenia w tego rodzaju sprawach wynika z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano strona wniosła ponaglenie. Wskazaną okoliczność sąd przyjął za podstawę oceny dopuszczalności skargi uznając, że strona wykazała wyczerpanie trybu poprzedzającego skargę na przewlekłość. Nie stwierdzając formalnych przeszkód w mery-torycznym rozpoznaniu skargi sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowa-nia administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i uznał, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku, jaki złożyła skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Pojęcie przewlekłości organu w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.). Natomiast z przewlekłością w prowadzonym postępowaniu mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi pewne czynności w sprawie, ale są to czynności pozorne, nie zmierzające do załatwienia sprawy. Dla oceny zasadności skargi na przewlekłość nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy przewlekłość została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie i szybko, ale także posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na marginesie można dodać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). W ocenie sądu analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej przewlekłości. Jak wynika z akt wniosek w sprawie został złożony w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim dnia 21 października 2019 r. Organ administracji publicznej nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Przedstawiona wcześniej charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności sąd stwierdził przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu sąd uznał, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (p. II wyroku). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1900 złotych, biorąc pod uwagę z jednej strony czas oczekiwania przez wnioskodawczynię na rozpoznanie sprawy, a z drugiej stosowaną w sądzie praktykę w tym zakresie. Trzeba także pamiętać, że zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Dodatkowo, mając na względzie, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 022 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 14 stycznia 2022 r. poz. 91) nowelizująca ustawę z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) sąd obowiązany był określić w jakim zakresie dokonana nowela ma wpływ na orzekanie w sprawie. W tym względzie, zdaniem sądu w składzie rozpoznającym rozstrzyganą sprawę, istotne pozostaje stanowisko, zaprezentowane w uchwale 7 sędziów NSA, sygn. akt II OPS 5/19 z dnia 22 czerwca 2020 r., w którym zawarto tezę (którą sąd podziela), że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy może być dokonany jedynie na dzień wniesienia skargi. W konsekwencji sąd dokonuje kontroli przewlekłości organu na tle przepisów obowiązujących do dnia wniesienia skargi. Wobec wydania w dniu 18 sierpnia 2021 r. przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji udzielającej wnioskodawczyni zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 25 lutego 2024 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej została: wartość wpisu jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe, wynagrodzenie dla profesjonalnego pełnomocnika, stosownie do § 14 p. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.0.265 t.j) oraz kwota uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczo-nym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.