II SAB/Wr 1474/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 29 VII 2022 r. T. K. (obywatel U.), zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 9 II 2021 r. strona skarżąca złożyła osobiście do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Tego samego dnia organ przedłużył termin załatwienia sprawy do 9 XII 2021 r. powołując się na dużą ilość spraw i konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów. Pismami z dnia 25 V 2021 r. organ zwrócił się do właściwych służb o przedstawienie swojego stanowiska w przedmiocie wniosku strony oraz wezwał stronę do przedłożenia dokumentu dotyczącego miejsca zamieszkania (odpowiedź strony wpłynęła w dniu 21 VII 2021 r.). Pismem z dnia 10 XI 2021 r. organ wezwał stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów (odpowiedź strony wpłynęła w dniu 10 XII 2021 r.). Strona, pismem z dnia 6 XII 2021 r., poinformowała o zmianie wniosku w kierunku udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i prowadzenie działalności gospodarczej. Pismem z dnia 26 VII 2022 r. strona wniosła ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, zasądzenia kosztów postępowania i rozpatrzenia skargi na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie znalazł w sprawie podstaw do zastosowania przepisów art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.). Jak wynika z akt administracyjnych strona skarżąca przebywa w Polsce od 2017 r. (ostatni wjazd w dniu 28 X 2020 r.), tak więc nie jest objęta określonym w art. 1 zakresem zastosowania powołanej ustawy. Nadto w orzecznictwie wyrażono stanowisko, że przedmiotowa regulacja nie może znaleźć zastosowania do stanów bezczynności i przewlekłości zaistniałych przed wejściem powołanej ustawy w życie (zob. wyrok NSA z 21 III 2023 r., II OSK 2470/22, publ. CBOSA). "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Od momentu złożenia wniosku (9 II 2021 r.) do chwili wniesienia skargi na bezczynność (29 VII 2022 r.) minęło ponad 17 miesięcy. Odliczając nawet maksymalne ustawowe terminy załatwienia sprawy (4 miesiące) oraz czas przeprowadzonych czynności dowodowych (30 dni oczekiwania na stanowisko właściwych służb), stwierdzić należy, że okres bezczynności wynosił w sprawie ponad 12 miesięcy. Na marginesie nadmienić wypada, że w toku toczącego się postępowania zmieniały się przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy. W okresie do 28 I 2022 r. termin jej załatwienia wyznaczały regulacje ogólne zawarte w art. 35 § 3 kpa i wynosił on maksymalnie 2 miesiące. Zaś z dniem 29 I 2022 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.), która wprowadziła zasadniczo jako maksymalny 60-dniowy termin do załatwienia sprawy z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Jak bowiem wynika z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W rezultacie uznać trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ dysponował w sumie aż 4-miesięcznym terminem załatwienia sprawy, co jednak nie ma istotnego znaczenia, biorąc pod uwagę skalę bezczynności stwierdzonej w sprawie. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 14. dni, mając na względzie charakter sprawy, okres zwłoki oraz dotychczas prowadzone czynności dowodowe. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała wyżej określonego charakteru. Biorąc pod uwagę wskazane w odpowiedzi na skargę i znane zresztą Sądowi z urzędu dane dotyczące znacznej ilości spraw tego rodzaju prowadzonych przed organem (w samym tylko 2021 r. wpłynęło do organu 45 328 wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt) bezczynność rzędu 12. miesięcy nie stanowi kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że skoro zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowania był istotny wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, to przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędu oczywiste jest, że są to okoliczności niezależne od poszczególnych pracowników organu upoważnionych do załatwiania spraw. Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (wyrok NSA z 4 I 2023 r., II OSK 1870/22 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.