II SAB/Wr 15/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis - sprawozdawca Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. L. i P. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku P. L. i P. L. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. (nadanym przez pocztę w dniu 2 stycznia 2013 r.) P. L. i P. L. wnieśli skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wnieśli o zobowiązanie organy do rozpatrzenia wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Na uzasadnienie skargi podano, że w dniu 16 sierpnia 2011 r. Wojewoda D.i w sprawie o sygnaturze [...] wydał postanowienie, w którym dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wnioskodawców, tj. P. L. oraz P. L., wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1i2ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. oraz wezwał wnioskodawców do wskazania formy realizacji prawa do rekompensaty. Wnioskodawcy złożyli oświadczenie o wyborze prawa do rekompensaty. Wobec uchylania się przez Wojewodę D. od rozpoznania wniosku w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, P. L. oraz P. L. złożyli w dniu 15 maja 2012 r. zażalenie do Ministra Skarbu Państwa na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie niewydania decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez H. D. oraz M. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. we Lwowie przy ul. B. [...] i ul. T. [...], woj. lwowskie, na terytorium obecnej Ukrainy. Wojewoda D. wyjaśniał, iż ma wątpliwości co do poprawności przedłożonych przez strony operatów. W dniu 31 lipca 2012 r. w sprawie sygn. [...] Minister Skarbu Państwa wydał postanowienie, w którym uznał zażalenie P. L. i P. L. za zasadne i wyznaczył Wojewodzie D. 4-miesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie liczony od dnia doręczenia organowi tego postanowienia. W uzasadnieniu Minister Skarbu Państwa podkreślił, iż kompetencje w zakresie oceny prawidłowości sporządzania operatów szacunkowych co do przyjętej metodologii wyliczeń, posiadają wyłącznie organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych, jeśli więc organ kwestionował przedłożone przez strony operaty, powinien zwrócić się do organizacji rzeczoznawców majątkowych oraz wydać postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy. W ocenie organu wyższego stopnia, wątpliwości organu wojewódzkiego co do poprawności sporządzonych operatów szacunkowych nie mogą uzasadniać uchylania się wojewody od wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Skarżący podkreślili, że pomimo upływu wyznaczonego Wojewodzie przez Ministra Skarbu terminu do załatwienia sprawy nie otrzymali żadnej odpowiedzi, co – ich zdaniem – czyni skargę do sądu administracyjnego uzasadnioną. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że w dniu 14 grudnia 2007 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek M. S. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. D. i M. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sprawie Wojewoda D. pismami nr [...] z dnia 26 kwietnia 2010 r. wystosowano do Starostwa Powiatowego w G., Starostwa Powiatowego w M., Starostwa Powiatowego w M., Starostwa Powiatowego w N. oraz Urzędu Miejskiego W. zapytanie, czy właściciele pozostawionych nieruchomości oraz ich spadkobiercy i następcy prawni nabyli prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonych na wskazanym terenie z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego, pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Wskazane urzędy przekazały odpowiedzi na powyższe zapytanie. Kolejno postanowieniem nr [...] z dnia 18 kwietnia 2011 r. Wojewoda dokonał pozytywnej oceny spełnienia wymogów ustawowych przez wniosek M. S., jednocześnie wzywając stronę do wyboru formy rekompensaty i dołączenia do wniosku operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionych nieruchomości. W dniu 28 kwietnia 2011 r. do organu wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...] z dnia [...] r., z którego wynika, że M. S. zmarł dnia 9 kwietnia 2010 r., a zatem przed wydaniem postanowienia z dnia 18 kwietnia 2011 r. Z tego względu, że organ nie posiadał informacji o zgonie M. S., postanowienie z dnia 18 kwietnia 2011 r. zostało wystosowane do osoby nieżyjącej. Postanowienie to zostało odebrane przez P. La., syna zmarłego. Spadek po M. S. nabyli P. L. i P. L., którzy wstąpili w prawa strony w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z dnia 16 sierpnia 2011 r. Wojewoda uchylił swoje postanowienie z dnia 18 kwietnia 2011 r. i jednocześnie dokonał pozytywnej oceny spełnienia wymogów ustawowych przez wniosek P. L. i P. L.. Następnie podano, że w dniu 13 września 2011 r. wnioskodawcy przedłożyli dwa operaty szacunkowe z dnia 8 września 2011 r., sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego Z. I., określające wartość nieruchomości pozostawionych przez H. D. i M. S. poza obecnymi granicami RP. Analiza operatów wykazała, że istnieją wątpliwości co do prawidłowości ich sporządzenia, w związku z powyższym pismem z dnia 9 listopada 2011 r. wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego Z. I. z prośbą o wyjaśnienie wątpliwości. Treść odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego zawarta w piśmie z dnia 15 grudnia 2011 r. według Wojewody nie stanowiła wystarczającego uzasadnienia zastosowanego w operacie sposobu obliczenia wartości pozostawionych nieruchomości. W piśmie z dnia 26 czerwca 2012 r. wystąpiono zatem ponownie do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o dokonanie korekty przedstawionych operatów. Korekty takie rzeczoznawca majątkowy przedłożył wraz z pismem z dnia 10 lipca 2012 r., jednakże w dalszym ciągu zawierają one omyłki wpływające na błędne ustalenie wartości pozostawionych nieruchomości. Dalej Wojewoda wskazał, że w dniu 21 maja 2012 r. strony, reprezentowane przez radcę prawnego J. K., złożyły do Ministra Skarbu Państwa za pośrednictwem Wojewody D. zażalenie na bezczynność organu prowadzącego postępowanie, które zostało przekazane pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. do Ministra Skarbu Państwa. Postanowieniem nr [...] z dnia 31 lipca 2012 r. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył 4-miesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu od dnia doręczenia postanowienia, tj. od dnia 14 sierpnia 2012 r. Natomiast w dniu 3 stycznia 2013 r. radca prawny J. K., działająca w imieniu P. L. i P. L., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Wojewody na bezczynność w prowadzonym postępowaniu. Prezentując przebieg postępowania Wojewoda poinformował, że pismem nr [...] z dnia 30 stycznia 2013 r. organ prowadzący postępowanie wystąpił do pełnomocnika stron z prośbą o jednoznaczne wskazanie w terminie 30 dni, czy wnioskodawcy przedłożą prawidłowo sporządzone operaty szacunkowe pod rygorem wydania w sprawie decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe z dnia 8 września 2011 r. w brzmieniu ostatecznie ustalonym korektami, sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego Z. I., nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ponieważ zawierają oczywiste błędy rachunkowe oraz błędy merytoryczne. Podkreślono, że ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatów szacunkowych, należy do organu prowadzącego postępowanie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi zatem stan bezczynności ze strony organu prowadzącego postępowanie, ponieważ po stronie wnioskodawców istnieje obowiązek przedłożenia operatów szacunkowych określających wartość pozostawionych nieruchomości, sporządzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, które będą stanowiły podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 4 marca 2013 r. wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących zawierające oświadczenie, że po zapoznaniu się z treścią odpowiedzi na skargę skarżący podtrzymują dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wbrew twierdzeniom organu w przedmiotowej sprawie zachodzi stan bezczynności ze strony organu prowadzącego postępowanie. Pismo z dnia 30 stycznia 2013 r., w którym Wojewoda D. domaga się wskazania w terminie 30 dni oświadczenia, czy strony przedłożą operaty szacunkowe jest kolejnym przejawem bezzasadnego przedłużania rozpoznania sprawy. Skarżący ponownie podkreślili, że Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 31 lipca 2012 r. wprost wskazał, iż kompetencje w zakresie oceny prawidłowości sporządzania operatów szacunkowych co do przyjętej metodologii wyliczeń, posiadają wyłącznie organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Jeśli organ kwestionuje przedłożone przez strony operaty, powinien zwrócić się do organizacji rzeczoznawców majątkowych. W ocenie organu wyższego stopnia, wątpliwości organu wojewódzkiego, co do poprawności sporządzonych operatów szacunkowych, nie mogą uzasadniać uchylania się wojewody od wydania decyzji administracyjnej w sprawie. W załączeniu przedłożono pismo rzeczoznawcy majątkowego Z. I. z dnia 26 lutego 2013 r., w którym podtrzymał on dotychczasową wycenę nieruchomości. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu strona skarżąca poparła skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewoda D. w rozpatrywanej sprawie istotnie dopuścił się bezczynności w toku postępowania administracyjnego. W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Na wstępie należy powiedzieć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zdaniem Sądu wykładnia gramatyczna przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że sąd może uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wtedy, gdy w chwili orzekania stan bezczynności trwa nadal. Przy czym istotą postawionego organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności, jest stwierdzenie, że organ nie wykonuje czynności prawem przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę czynnościami w postępowaniu administracyjnym, które należą do organu, są przede wszystkim działania zmierzające do rozpoznania sprawy administracyjnej i wydania decyzji rozstrzygającej daną sprawę. Jednoznaczna treść art. 149 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie dopuścił możliwości uwzględnienia skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., bez jednoczesnego zobowiązania organu do podjęcia określonych w tym przepisie czynności – czyli zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1217/11). Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę w niniejszej sprawie, doszło w postępowaniu administracyjnym do trwania stanu bezczynności Wojewody D. w chwili wyrokowania przez sąd administracyjny. Należy bowiem pamiętać, że istotą postawionego organowi administracji publicznej zarzutu bezczynności, jest stwierdzenie, że organ nie wykonuje czynności prawem przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę czynnościami w postępowaniu administracyjnym, które należą do organu, są przede wszystkim działania zmierzające do rozpoznania sprawy administracyjnej. Najistotniejszym z tych działań jest kontrola wniosku inicjującego postępowanie (czego dokonano), dalej przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego (co w znacznej mierze przeprowadzono) i na końcu wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjnego (czego na gruncie omawianej sprawy zabrakło). Pominąwszy wstępną fazę postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że na jej obecnym etapie Wojewoda D. był zobligowany do rozpatrzenia wniosku skarżących w terminie 4 miesięcy od doręczenia mu postanowienia Ministra Skarbu Państwa wydanego w dniu 31 lipca 2012 r. na skutek zażalenia skarżących na bezczynność. Jak wynika z akt administracyjnych, postanowienie to doręczono Wojewodzie w dniu 13 sierpnia 2012 r., a zatem termin do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie biegł do połowy grudnia 2012 r. Decyzji administracyjnej w tym czasie nie wydano, a dopiero po wniesieniu przez wnioskodawców skargi do sądu administracyjnego wystosowano do pełnomocnika skarżących pismo z dnia 30 stycznia 2013 r. zawierające stwierdzenie, że operaty szacunkowe złożone w dniu 8 września 2011 r. nie mogą stanowić dowodu w sprawie, bowiem zawierają błędy i wezwano do złożenia prawidłowo sporządzonych operatów. Zdaniem Sądu opisana sytuacja wypełnia kryteria bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu. Skoro bowiem Wojewoda zgromadził w sprawie materiał dowodowy, to powinien był wydać decyzję administracyjną w sprawie potwierdzenia lub odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Jeśli zaś miał wątpliwości co do zgromadzonego materiału dowodowego, powinien – w prawnie relewantny sposób – dążyć do uzupełnienia tego materiału dowodowego, zawiadamiając jednocześnie stronę o niemożliwości załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Działań takich organ jednak nie podjął, ograniczając się do – mocno spóźnionego – ponownego wezwania strony o kolejne korekty operatu szacunkowego. Pamiętać przy tym należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu orzekającego. W toku dokonywania oceny złożonego przez wnioskodawców operatu szacunkowego, jeśli organ I instancji powziął wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, winien był skierować go do oceny przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego był uprawniony w świetle treści art. 157 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Należy podkreślić, że rozwiązanie takie wskazywał Wojewodzie już Minister Skarbu Państwa w swoim postanowieniu z dnia 31 lipca 2012 r. Trzeba mieć również na uwadze to, że rzeczoznawcy majątkowi są biegłymi wydającymi opinię na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie są uprawnieni do przeprowadzenia postępowania dowodowego - w przeciwieństwie do organu, który obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez H. D. oraz M. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. we Lwowie przy ul. [...], Wojewoda D. w chwili wydawania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pozostaje w stanie bezczynności, ponieważ nie wydał decyzji merytorycznej, ani innego prawem przewidzianego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w tej sprawie. W ocenie Sądu należało, uwzględniając specyfikę postępowań rekompensacyjnych, wyznaczyć Wojewodzie D. termin 2 miesięcy od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy do zakończenia omawianego postępowania. W postępowaniu tym organ winien wnikliwie przeanalizować zalecenia udzielone mu już przez Ministra Skarbu Państwa oraz wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, co doprowadzi do zakończenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku wynika z przyjęcia przez Sąd w składzie rozpoznającym skargę, że na gruncie omawianej sprawy o rażącym naruszeniu prawa przy bezczynności można byłoby mówić wówczas, gdy po stronie organu wystąpiłaby zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności o charakterze merytorycznym. Tymczasem w niniejszej sprawie organ podejmował liczne czynności w postępowaniu administracyjnym, jednak nie podjął tych czynności w terminach przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, czym dopuścił się bezczynności. Jeżeli natomiast chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III sentencji wyroku), to na zasądzoną kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) składa się kwota 100 zł z tytułu wpisu sądowego od skargi, kwota 240 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym i kwota 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu. Reasumując, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.