II SAB/Wr 1522/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D.W. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 maja 2022 r. D. W. (dalej jako skarżący) złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Wrocławia nr 1070/2022 z dnia 9 maja 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej J. W. i D. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. Odwołanie przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu dnia 10 czerwca 2022 r. W aktach sprawy znajduje się datowane na 6 lipca 2022 r. pismo Wojewody kierowane do Prezydenta Wrocławia, w którym zwraca się on o uzupełnienie dokumentacji (w zakresie zwrotnych potwierdzeń odbioru). W piśmie Wojewoda informuje, ze rozpatrzy odwołanie w terminie do 31 października 2022 r. Z akt sprawy wynika, że stosowna dokumentacja została dosłana Wojewodzie przez Prezydenta Wrocławia w dniu 8 lipca 2022 r. W dniu 12 lipca 2022 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie od skarżącego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) pismem z dnia 20 lipca 2022 r. stwierdził przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w prowadzeniu postępowania, nie doszukując się rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie wyznaczono Wojewodzie dzień 22 sierpnia 2022 r. jako termin załatwienia sprawy. Ustosunkowując się do pisma GINB Wojewoda usprawiedliwiał się potrzebą prawidłowego rozpoznania sprawy oraz względami kadrowymi (pismo z dnia 5 września 2022 r.). W aktach widnieje decyzja Wojewody z dnia 18 listopada 2022 r. załatwiająca sprawę skarżącego, doręczona dnia 24 listopada 2022 r. W skardze z dnia 4 listopada 2022 r. zarzucono Wojewodzie przewlekłość w prowadzeniu postępowania z cechą rażącego naruszenia prawa, zwrócono się o zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że poniósł szkodę w rezultacie opóźnień w rozpoczęciu realizacji inwestycji, w szczególności w wyniku wzrost cen. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego załatwienia sprawy oraz podniósł trudności kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Według art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Strona, zgodnie z art. 37§1 pkt 1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1. Przepis art. 37§2 k. p. a. stanowi o przewlekłości, czyli sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 §1 i §2 ustawy p. p. s. a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, dłuższym niż to jest konieczne, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 349/18, Lex nr 2509354). Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k. p. a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 37). Jądro skargi, a więc podstawową kwestię prawną sprawy stanowi ocena, czy Wojewoda dopuścił się przewlekłości. Sąd jako trafny postrzega zarzut przewlekłości, ponieważ odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu są znaczne, i nie znajdują usprawiedliwienia. Trzeba zauważyć, że nawet uzupełnienie braku w dokumentacji, do którego naprawienia Wojewoda wezwał Prezydenta, nastąpiło bezzwłocznie. Tym samym można przypuszczać, że Wojewoda dysponował dokumentacją potrzebną do załatwienia sprawy już w lipcu 2022 r. Pomimo tego, posługując się ogólnikowymi argumentami, już wtedy organ niejako zaanonsował swoją przewlekłość informując, że sprawę załatwi na dzień 31 października 2022 r. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie skarżącego mogło i powinno być prowadzone szybciej, a Wojewoda nie uzasadnił racjonalnie swojej przewlekłości. Zwrócił na nią uwagę również organ II instancji (GINB), stwierdzając zasadność ponaglenia. Sąd ocenił, że uchybienia Wojewody nie wypełniają znamion rażącego naruszenia prawa. "Rażący" w języku polskim to wyraźny, duży, rzucający się w oczy, stwierdzalny bez żadnych wątpliwości. W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2021 r. sygn. III OSK 995/21, Lex nr 3227754, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. III OSK 2528/21, Lex nr 3433115). Przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. I OSK 1315/20, Lex nr 3089429). W niniejszej sprawie Sąd nie potraktował przekroczenia terminów na załatwienie sprawy, ani naruszenia racjonalnych odstępów pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu, jako rażących. Sąd uwzględnił przy tym okres przekroczenia i nie ocenił go jako rażącego. Sąd rozważył wreszcie realny charakter i personalne uwarunkowania funkcjonowania instytucji Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Nie stanowi to akceptacji dla przewlekłości (czy bezczynności), ale w pewien sposób łagodzi ocenę organu. Ta ostatnia okoliczność nie ekskulpuje Wojewody, jednak w ocenie Sądu łagodzi jego odpowiedzialność w wymiarze rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając, że w dokumentacji sprawy znajduje się akt załatwiający sprawę skarżącego, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-III sentencji wyroku. O kosztach (pkt IV sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł).