II SAB/Wr 1566/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia wglądu do akt sprawy dotyczącej zezwolenia na pobyt I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącej o możliwość wglądu do akt sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K. (dalej: skarżąca, strona skarżąca), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie udzielenia wglądu do akt sprawy dotyczącej zezwolenia na pobyt. Pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1/ wyznaczenie terminu na wgląd w akta sprawy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w terminie nie krótszym niż 14 dni od dnia wniesienia skargi, przy czym wyznaczony termin powinien być nie dłuższy niż na dzień 31 grudnia 2025 r., 2/ stwierdzenie, że odnośnie wniosku o udostępnienie akt sprawy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności oraz stwierdzenie, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w tymże postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zasądzenie od Skarbu Państwa – Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 4/ zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do dostarczenia Sądowi akt postępowania – na okoliczność ich treści, w szczególności na okoliczność bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, 5/ z ostrożności – o dopuszczenie dowodu z ponaglenia z dnia 27 października 2025 r. oraz z dnia 21 listopada 2025 r. – na okoliczność jego treści, w szczególności na okoliczność braku jakichkolwiek czynności organu oraz wystosowania ponaglenia, 6/ zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wyznaczenia terminu na wgląd w akta sprawy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 7/ zasądzenie od Skarbu Państwa – Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 40.908,60 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono m.in., że w dniu 16 lutego 2024 r. strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W toku postępowania administracyjnego skarżąca oraz pełnomocnik strony ustaliły z pracownikami Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, że "podanie skarżącej o udostępnienie akt sprawy zostało pozostawione bez rozpoznania". Wskazano nadto, że w dniu 16 lipca 2025 r. nowy pełnomocnik skarżącej wystąpił ponownie o wgląd do akta sprawy, zaś organ w żaden sposób nie ustosunkował się do wniosku i do dnia wniesienia skargi nie poinformował skarżącej o sposobie załatwienia złożonego podania o wgląd w akta sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał m.in., że na mocy art. 100d ustawy pomocowej termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania w sprawach dotyczących cudzoziemców został przedłużony do 4 marca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiot skargi został określony jako bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie udzielenia wglądu do akt sprawy dotyczącej zezwolenia na pobyt. Należy w związku z tym również zaznaczyć, odnosząc się do okoliczności powoływanych przez organ w odpowiedzi na skargę, że przepis art. 100d ustawy pomocowej w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia, zmiany lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, stały lub pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie zaś do wszelkich spraw dotyczących cudzoziemców. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została poprzedzona złożonym w formie pisma elektronicznego w dniu 21 listopada 2025 r. Tym samym spełniony został warunek formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, Sąd bada zasadność skargi uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma zatem znaczenia, z jakich powodów dana sprawa nie została załatwiona, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy określające terminy załatwienia spraw (art. 35 – 36 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność Wojewody w sprawie udzielenia wglądu do akt sprawy dotyczącej zezwolenia na pobyt. Zasady określające dostęp strony postępowania do akt sprawy administracyjnej zostały określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Ograniczenia dostępu do akt sprawy unormowano przepisem art. 74 k.p.a., zgodnie z którym przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (§ 1). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 2). Przepis ten należy interpretować w taki sposób, że wydanie postanowienia nastąpić powinno w każdym przypadku, w którym organ odmawia udostępnienia akt czy też sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów bez względu na przyczynę tej odmowy. Zatem żądanie umożliwienia stronie wglądu do akt może być załatwione dwojako – poprzez czynność materialnotechniczną w postaci udostępnienia stronie akt lub wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy wszystkich przypadków odmowy realizacji żądania strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2811/25, z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 532/18, z 6 września 2018 r., sygn. akt II GSK 3908/16, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd o dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia wglądu do akt sprawy administracyjnej na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Sąd podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, czyli m.in. w przypadku, gdy organ administracji w postępowaniu administracyjnym wydaje postanowienie, na które służy zażalenie. Zgodnie zaś z art. 74 § 2 k.p.a., jak już wyżej wskazano, odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (por. wyrok NSA z 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 1746/22, dostępne w CBOSA). W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca, jak wynika z akt administracyjnych, już w dniu 19 maja 2026 r. (data wpływu do organu) wystąpiła z żądaniem dotyczącym udzielenia wglądu do akt sprawy. Jak wynika bowiem z treści pisma, podanie skierowane do Wojewody dotyczyło "wyznaczenia terminu do przeglądu akt". Z uwagi na tak określony przedmiot żądania, pismo to należy traktować jako inicjujące postępowanie wpadkowe w trybie art. 73 § 1 k.p.a. Wypada zaznaczyć, że czynność w postaci udostępnienia stronie postępowania administracyjnego do wglądu akt sprawy nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie podjęcia przez organ działań natury faktycznej w postaci umożliwienia stronie zapoznanie się z treścią dokumentów składających się na akta danej sprawy. Mając na uwadze charakter tych czynności uznać należy, że podjęcie działań w sprawie wydania karty pobytu ma charakter postępowania uproszczonego – bez konieczności postępowania wyjaśniającego. Charakter tych czynności jako technicznych pozwala na określenie terminu załatwienia wniosku strony o udostępnienie akt sprawy na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. stosowanego per analogiam, zgodnie z którym sprawy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W orzecznictwie wskazuje się, że zasadę tę należy uznać za wzorzec postępowania organu administracji w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie akt sprawy (vide iterum wyrok NSA z 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 1746/22, dostępne jw.). W realiach badanej sprawy wniosek strony skarżącej o udzielenie wglądu do akt sprawy dotyczącej zezwolenia na pobyt wpłynął do Wojewody w dniu 19 maja 2025 r. W tych okolicznościach organ powinien niezwłocznie podjąć czynności zmierzające do realizacji żądania strony. Z akt sprawy wynika, że od czasu złożenia wniosku aż do wniesienia niniejszej skargi, tj. przez ponad sześć miesięcy, Wojewoda nie przejawiał zainteresowania sprawą ani nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy. Opisane zachowanie Wojewody wypełnia zatem znamiona bezczynności rozumianej zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę całokształt powyższych ustaleń, uwzględniając także zakres stwierdzonego naruszenia prawa Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikowaną formą bezczynności będzie bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23, dostępne w CBOSA). Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 1218/25, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że Wojewoda znacznie przekroczył termin załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia stronie wglądu do akt sprawy. Zaistniała ponadsześciomiesięczna zwłoka nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na kilkunastokrotne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz brak należytej aktywności organu w postępowaniu. Zwłoka, która wystąpiła w niniejszym postępowaniu, została zatem zawiniona przez organ, który nie dołożył należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a. Zachowanie organu pozostaje więc w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami wyznaczającymi terminy załatwienia sprawy. Niezałatwienie sprawy, wymagającej od organu podjęcia, jak już wyżej wskazano, wyłącznie czynności faktycznych, przez ponad sześć miesięcy, podważa nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Postawa organu nie daje się także pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które w okresie przed wniesieniem skargi nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej – wobec niezałatwienia przez organ wniosku strony skarżącej z dnia 19 maja 2025 r. – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni, liczonym od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt III sentencji wyroku). Zdaniem Sądu brak było także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z regulacją tego przepisu, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu), sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna, przyznawana na podstawie wyżej powołanego przepisu, na rzecz strony skarżącej – ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Jedyną przesłanką warunkującą przyznanie jej od organu na rzecz strony skarżącej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Uznanie sądowe cechuje natomiast brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20, z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – dostępne w CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że nie było potrzeby stosowania w niniejszej sprawie środka o charakterze kompensacyjno-represyjnym w postaci wnioskowanej dolegliwości polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Uwzględniono przy tym, że rozpoznawana skarga na bezczynność organu dotyczy udzielenia wglądu do akt sprawy dotyczącej zezwolenia na pobyt, które jest czynnością techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do podjęcia przez organ nieskomplikowanych działań natury faktycznej. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego strony skarżącej. W związku z czym skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV sentencji wyroku). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).