II SAB/Wr 1572/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie określenia przedmiotu prawa użytkowania wieczystego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 grudnia 2025 r. (data wpływu do organu) P. J. (dalej: skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie nie wykonania materialno-technicznego obowiązku wynikającego z przepisów prawa polegającego na nie wydaniu zarządzenia wykonawczego (lub równoważnego akty wykonawczego) w sprawie określenia przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nabytego ex lege przez skarżącą (lub jej poprzedników prawnych) na nieruchomości Skarbu Państwa. W piśmie z dnia 19 grudnia 2025 r. (data wpływu do organu), stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżącą domagała się orzeczenia przez Sąd, że akt przekazania nr [...], stanowiący podstawę wpisu w księdze wieczystej nieruchomości, spełnia formę protokołu zdawczo-odbiorczego. Wyjaśniła przy tym, że w księdze wieczystej braku decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego, przez co nie może ona skutecznie dokonać wpisu swoje żądania. W tym zakresie skarżącą powołała się na uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego w O. w przedmiocie oddalenia wniosku o wpis w księdze wieczystej (zalegające w aktach sprawy), z którego treści wynika, że skarżącą wniosła o dokonanie w KW [...] wpisu polegającego na ujawnieniu przekształcenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dalej w treści uzasadnienia wskazano, że do swojego wniosku skarżąca przedstawiła dokumenty, które nie mogły stanowić podstawy żądanego wpisy, gdyż nie potwierdzają nabycia prawa własności nieruchomości objętej ww. księgą wieczystą na jej rzecz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd zawsze bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy dotyczy ona przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z powyższym, zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w tym zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nadto do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. i Ordynacji podatkowej. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z treścią skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, przedmiot zaskarżenia stanowi bezczynność Starosty Powiatu Wrocławskiego w przedmiocie wydania aktu wykonawczego (decyzji administracyjnej) mogącej stanowić podstawę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w ślad za postanowieniem Sądu Rejonowego w O. w przedmiocie oddalenia wniosku o wpis w księdze wieczystej, pismem z dnia 28 października 2025 r. (data wpływu do organu) skarżąca zwróciła się do Starosty Powiatu Wrocławskiego z żądaniem potwierdzenia przysługującego jej prawa do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], obręb [...] B., gmina D. W odpowiedzi z dnia 24 listopada 2025 r. organ ten wyjaśnił, że wskazane działki nie są objęte prawem użytkowania wieczystego, zaś postanowienie Sądu Rejonowego w O., na które skarżąca się powołuje, dotyczy nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], obręb B., której prawo użytkowania wieczystego nabyła ona umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 21 lipca 2020 r. (Rep. [...] nr [...]). W kontekście opisanego stanu faktycznego, Sąd wskazuje, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.) sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku powyższym sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste stanowiącej własność Skarbu Państwa może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro więc spór dotyczy istnienia prawa, na które skarżąca się powołuje (w tym przypadku prawa do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...]), z czym z kolei nie zgadza się organ, to tego rodzaju stosunek prawny ma charakter cywilny, a skarżąca może podjąć próbę dochodzenia swoich roszczeń jedynie na gruncie postępowania cywilnego. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.