II SAB/Wr 1581/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie uznania za obywatela polskiego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. K. (dalej – strona, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej – Wojewoda, organ) w sprawie uznania za obywatela polskiego. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych w dniu 14 listopada 2024 r. wpłynął wniosek strony skarżącej o uznanie za obywatela polskiego. Pismem datowanym na 14 listopada 2024 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 14 maja 2025 r. W dniu 13 stycznia 2025 r. organ zwrócił się do właściwych służb celem udzielenia informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Już po wniesieniu skargi organ wezwał skarżącego – pismem z dnia 25 listopada 2025 r. o uzupełnienie złożonego wniosku. Pismem z dnia 18 listopada 2025 r. strona wniosła ponaglenie. W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia akt organowi; wymierzenia organowi grzywny; zasądzenia kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2026 r. strona skarżąca wniosła o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2026 r. stanowiącym rozwinięcie skargi zakwestionowano również przewlekłość organu wnosząc o: stwierdzenie, że postępowanie organu miało charakter rażąco przewlekły; uznanie, że organ dopuścił się naruszenia praw procesowych strony; uwzględnienie żądania przyznania sumy pieniężnej. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że w 2024 r. wpłynęło do organu ponad 1500 wniosków o uznanie za obywatela polskiego, w 2023 r. – 900, a w 2021 r. – 560. Oznacza to, że liczba wniosków z 2024 r. stanowi 268% ilości wniosków złożonych w 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Z kolei pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1611, dalej: u.o.p.). Wskazać należy, że na skutek nowelizacji u.o.p., dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2025 r. o zmianie ustawy o repatriacji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r., poz. 921, dalej: ustawa nowelizująca), do art. 10 u.o.p. dodano ust. 3a, zgodnie z którym załatwienie spraw innych niż wymienione w ust. 1 i 2 następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku do organu właściwego do wydania decyzji. Przepis art. 10 ust. 3a u.o.p. stanowi przepis szczególny, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a., który wyłącza zastosowanie terminów określonych w art. 35 § 3 i § 3a k.p.a. Z art. 5 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań w sprawach wydania wiz krajowych w celu repatriacji wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 9 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji) w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). W sprawach, w których Pełnomocnik Rządu do Spraw Repatriacji przed dniem 1 stycznia 2026 r. wydał decyzje w sprawie udzielenia pomocy, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, a kwota pomocy nie została wypłacona przed tym dniem, do wypłaty kwoty pomocy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do postępowań innych niż wymienione w ust. 1 i 2, w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 3). Przepis ten stanowi o postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o repatriacji, a nie ustawy o obywatelstwie. Wobec braku uregulowania w ustawie nowelizującej kwestii intertemporalnych związanych z postępowaniami prowadzonymi w trybie u.o.p. kwestię stosowania nowego prawa w czasie należy rozstrzygnąć w oparciu o ogólne zasady prawa intertemporalnego. Zgodnie z zasadą tempus regit actum jeśli postępowanie zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed wejściem w życie nowej ustawy, nowe czynności procesowe powinny być dokonywane według nowych przepisów, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006 nr 10, poz. 149.). Wobec powyższego przyjąć należy, że do spraw prowadzonych na podstawie przepisów u.o.p., a niezakończonych do dnia 1 sierpnia 2025 r. należy stosować przepisy nowe w sprawach, w których nawet jeśli wniosek o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu przed dniem 1 sierpnia 2025 r., ale skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została złożona po tej dacie. W okolicznościach sprawy wniosek skarżącego o uznanie za obywatela polskiego wpłynął do organu 14 listopada 2024 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Stąd też stosując obowiązujący wówczas w sprawie przepis określający czas na załatwienie sprawy przez organ (art. 35 § 3 k.p.a.) przyjąć należy, że termin do załatwienia sprawy upływał organowi 14 grudnia 2024 r., a przy założeniu, że sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany w dniu 14 stycznia 2025 r. Tymczasem pismem datowanym na dzień wpływu wniosku wyznaczył termin załatwienia sprawy w wymiarze pozaustawowym (wyznaczono go bowiem na dzień 14 maja 2025 r.), który w ocenie Sądu nie spełnia kryterium szybkości wynikające z art. 12 k.p.a. Dopiero w dniu 13 stycznia 2025 r. organ zwrócił się do właściwych służb celem udzielenia informacji, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Już po wniesieniu skargi organ wezwał skarżącego – pismem z dnia 25 listopada 2025 r. o uzupełnienie złożonego wniosku. W ocenie Sądu – w niniejszej sprawie – wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Niewątpliwie bowiem organ nie załatwił sprawy w terminach określonych w k.p.a. Co więcej podejmowane przez organ działania nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją mającą na celu terminowe załatwienie sprawy. W rezultacie należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania jeszcze przed wejściem w życie art. 10 ust. 3a u.o.p. Natomiast w związku z tym, że skarga została złożona już po wejściu w życie wskazanego przepisu to ocenić należało, czy i w tym terminie organ sprostał zadaniu załatwienia sprawy. Szczegółowa analiza materiału aktowego prowadzi jednak do negatywnej oceny, bowiem organ nie załatwił wniosku skarżącego do dnia wniesienia skargi (data nadania skargi 20 listopada 2025 r.). Podsumowując stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Sąd wziął pod rozwagę podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z napływem dużej liczby wniosków. Jak bowiem wskazano w 2024 r. wpłynęło do organu ponad 1500 wniosków o uznanie za obywatela polskiego, w 2023 r. – 900, a w 2021 r. – 560. Oznacza to, że liczba wniosków z 2024 r. stanowi 268% ilości wniosków złożonych w 2021 r. Sąd dostrzega realne problemy organizacyjne związane z napływem masowej ilości spraw, a w takich okolicznościach nie sposób zarzucić Wojewodzie świadomego i celowego lekceważenia przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. W rezultacie nie można przyjąć, ażeby stwierdzona opieszałość przybierała postać kwalifikowaną. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa przy tym, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Wobec braku informacji o wydaniu decyzji lub innego aktu kończącego postępowanie w sprawie, Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie opieszałości organu nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ani wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.