II SAB/Wr 17/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi E. Z. na bezczynność organów administracji publicznej Gminy W. w przedmiocie nie wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej na działce przy ul. R. [...] we W. oddala skargę. Skarżąca w dniu 29.11.2004 r. złożyła za pośrednictwem Urzędu Miejskiego we W. skargę do sądu administracyjnego "na bezczynność organów administracji publicznej Gminy W. polegającą na niewydaniu decyzji", którą złożyła również bezpośrednio do Sądu w dniu 1.02.2005 r. wraz z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi i odpowiedzi na skargę (art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Według uzasadnienia skargi bezczynność dotyczyła "organów państwowego nadzoru budowlanego Gminy W. ... po zakończonym 1.11.1995 r. postępowaniu w sprawie samowolnie rozpoczętej budowy domu mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ulicy R. [...]". Skarżąca wyjaśniła, że postępowanie w tej sprawie wszczęto na jej wniosek po zawiadomieniu Wydziału Architektury i Geodezji Urzędu Miejskiego we W. o podkopaniu ław fundamentowych jej domu przez osobę prowadzącą prace budowlane bez pozwolenia na budowę i bez prawa do gruntu (po rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego gruntu). W piśmie z dnia 21.03.05r. skarżąca ponownie wniosła o wymierzenie Gminie W. kary grzywny, za nieprzekazanie do sądu skargi "na bezczynność organów nadzoru budowlanego Gminy W.", co uzasadniła tym, że "ani Departament Architektury i Rozwoju ani PINB nie zamierzają udzielić odpowiedzi na moją skargę z dnia 29.11.04 i przekazać jej do WSA". W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ twierdził, że skarga dotyczyła bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., nie będącego organem gminy. Organ nadzoru budowlanego prowadzi odpowiednie postępowanie, więc nie ma stanu bezczynności. W Gminie W. z uwagi na brak kompetencji nie toczy się żadne postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. W piśmie procesowym (k. 24) skarżąca stwierdziła w odniesieniu do odpowiedzi na skargę, że "nie jest ono odpowiedzią na moją skargę z dn. 29.11.04". Skarżąca wyjaśniła, że jej zdaniem prawidłowa odpowiedź na skargę powinna zawierać informację jaką decyzję wydał Wydział Architektury, Urbanistyki i Geodezji po zakończonym postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej. Kolejno skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy pisma Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego z dnia 18.02.1999 r. przekazującego sprawę do organu nadzoru budowlanego, gdyż "pismo to w sposób jednoznaczny wskazuje na PUINB jako organ, który przejął... postępowanie wyjaśniające w sprawie samowoli budowlanej na działce przy ul. R. [...] i jest odpowiedzialny za... nie wydanie do dnia dzisiejszego decyzji stwierdzającej ten fakt". Dalej skarżąca podała, że decyzja PINB o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, lecz do dnia dzisiejszego nie wydano decyzji. Skarżąca podtrzymała "skargę na bezczynność organów nadzoru budowlanego Gminy W.". W nawiązaniu do zarządzenia, aby skarżąca wyjaśniła, czy wniosła przed złożeniem skargi zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 k.p.a.), w kolejnym piśmie (k. 34) skarżąca podała, że po dniu zakończenia postępowania (po 10.11.95) wielokrotnie zwracała się do Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego, PINB, DWINB we W. z zapytaniem jaką decyzją zakończyło się owo postępowanie. Z pisma tego wynikałoby, że skarżąca wszystkie te organy uznaje za "organy nadzoru budowlanego Gminy W.". Skarżąca wniosła ostatecznie o wezwanie w charakterze strony postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., a ponadto o ustalenie powodu niewstrzymania robót budowlanych po wizji z dnia 13.09.95 r. oraz o ustalenie w jakim czasie i który organ miał wydać decyzję w sprawie samowoli budowlanej. W związku z powyższym stanowiskiem skarżącej, na rozprawie przewodniczący pouczył skarżącą o procedurze rozpoznania skargi na bezczynność, w szczególności zaś o niedopuszczalności wniosku o "dopozwanie" innego organu, natomiast możności sprostowania oznaczenia strony bądź cofnięcia skargi wobec nieprawidłowo wskazanego organu. Skarżąca ostatecznie oświadczyła, że nie cofa skargi na bezczynność organu Gminy W. i popiera skargę na bezczynność tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002r. nr 153, poz.1 270, dalej p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania danego aktu w określonym terminie, tj. terminie liczonym zgodnie z art. 286 § 2 p.s.a. Wydanie wyroku o tej treści uzależnione jest zatem od ustalenia, że istnieje organ administracji publicznej, przed którym aktualnie toczy się sprawa, której termin załatwienia w określony sposób formalny lub merytoryczny już upłynął i ten właśnie organ oznaczony został przez skarżącego jako pozostający w związku z tym w bezczynności. Oznaczenie to ma w postępowaniu ze skargi na bezczynność charakter ostateczny, bowiem nikt poza skarżącym nie jest władny dokonać wskazania organu pozostającego w bezczynności. Jak wskazano na wstępie, oznaczenie dokonane w nin. sprawie było niejasne. Nie istnieją bowiem "organy administracji państwowego nadzoru budowlanego Gminy W.", o których milczeniu twierdziła niekiedy skarżąca. Nie można oczywiście wymagać od skarżącej pełnej znajomości ustroju organów nadzoru budowlanego i zmian ustawowych w zakresie ich oznaczenia oraz zakresu kompetencji, szczególnie gdy w skardze zarzucono milczenie trwające od 1995 r. i wymagały uwzględnienia kwestie dozwolonego wówczas porozumienia o wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej przez gminę (art. 84 prawa budowlanego w pierwotnym brzmieniu i art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), a kolejno nowe komplikacje związane ze szczególnym statusem prezydenta miasta na prawach powiatu i pozycją ustrojową organów nadzoru budowlanego w chwili obecnej (na ten temat Z. Kostka "Prawo budowlane – komentarz" s. 180, 185 i art. 86 prawa budowlanego w nowym brzmieniu oraz "Ustawa o samorządzie powiatowym – komentarz" pod redakcją B. Dolnickiego s. 42-49, 258-264, 273, 503-513). Niekiedy skarżąca pisała o "ówczesnych" organach nadzoru budowlanego (sprzed 1999 r.) i domagała się ustalenia przez Sąd ich bezczynności, trwającej do czasu utraty przez organ gminy kompetencji w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego, to znowu kategorycznie twierdziła o aktualnej bezczynności organu nadzoru budowlanego tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego albo domagała się ustalenia o bezczynności, rozłożonej w czasie, obu organów. Ostatecznie skarżąca złożyła nieznany ustawie wniosek o dopozowanie organu nadzoru budowlanego, mogący uzasadniać domysł, że skarga dotyczy milczenia tego organu. Wymaga zaznaczenia, że skarżąca dołączyła pisma będące wprost lub mogące być za takie uznane, zażaleniami na bezczynność zarówno organów gminy jak i organu nadzoru. Dostrzegając dopuszczalność rozstrzygnięcia merytorycznego (A. Kabat w: B. Dauter i inni "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz" s. 143 i nadal aktualne postanowienie NSA z 17.10.1997r. IV SAB/31/97 OSP 1998/10/1885) i działając na korzyść skarżącej, Sąd pouczył ją o możności dokonania sprostowania oznaczenia organu pozostającego w bezczynności, którym mógłby być organ nadzoru budowlanego. Jak już zaznaczono, skarżąca końcowo doprecyzowała skargę, jako odnoszącą się jedynie i od początku do bezczynności organu gminy. Skarga okazała się bezzasadna, gdyż Sąd nie mógł nakazać wydania decyzji organowi, którego w strukturze organów gminy nie ma oraz w zakresie sprawy, w której organy gminy nie są właściwe. Nieuzasadnione były dodatkowe wnioski skarżącej, bowiem z chwilą ustania kompetencji organu gminy i przekazania sprawy do właściwego organu nadzoru budowlanego (pismo k. 28), ustała bezczynność organu gminy, zaś Sąd, o czym skarżąca była kilkakrotnie szczegółowo pouczona, nie orzeka na temat byłej bezczynności wskazanego w skardze organu. Ustalenie milczenia organu oznaczonego w skardze stanowi przesłankę rozstrzygnięcia sprawy sądowej, nie zaś treść tego orzeczenia. Nieistotne w sprawie są ustalenia dotyczące przebiegu dotychczasowego postępowania i oceny podejmowanych tam czynności, o ile nie dotyczą kwestii istnienia stanu bezczynności (na ten temat A. Wróbel "KPA Komentarz" wyd. II s. 333-334, 338-339). Wymaga jeszcze zaznaczenia, że zmiana właściwości organów nie nastąpiła w toku postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 21.12.1999r. V SAB 147/99 PiP 2000/7/111). Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 p.s.a. orzeczono jak na wstępie, przy czym można jeszcze wskazać, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny stał się bezprzedmiotowy, skoro ostatecznie odpowiedź na skargę została złożona.