II SAB/Wr 17/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie braku odpowiedzi na protesty do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. Skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność wójta gminy D., wobec braku odpowiedzi skarżącemu na złożony przez niego protest do planu miejscowego. Wójt bezzasadnie twierdził, że nie ma obowiązku pisemnej odpowiedzi na protest. Skarżący wniósł zażalenie do Wojewody Dolnośląskiego na bezczynność wójta. Jak wynikało ze skargi, przedmiotem protestu było projektowane urządzenie dróg na działkach stanowiących własność skarżącego. Osobno skarżący wezwał gminę do usunięcia naruszenia prawa już uchwalonym planem miejscowym i jednocześnie złożył skargę na uchwałę rady dotyczącą tego wezwania. Do skargi dołączono protest złożony w dniu 30.10.2003r., wskazujący na naruszenie interesu prawnego skarżącego planowaną drogą, pismo z dnia 29.10. 2007r. podtrzymujący ten protest, wezwanie z dnia 30.01.2008r. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz zażalenie do Wojewody z dnia 3.12.2007r. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że plan miejscowy uchwalony w dniu 16.10.2007r. przewiduje na działkach skarżącego utworzenie drogi wewnętrznej. Procedura planistyczna prowadzona była na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Skarżący stosownie do art. 18 ust. 2 pkt. 5 tej ustawy został pismem z dnia 11.08.2003r. powiadomiony o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego w okresie od 18 sierpnia do 15 września 2003r. oraz o możliwości składania protestów lub zarzutów od tego projektu. Protest dotyczący drogi dojazdowej na działce nr 194/4 był spóźniony. Według ówczesnego projektu planu, na działce miały przebiegać dwie drogi wewnętrzne. Uwzględniając protest, w kolejnym projekcie planu usunięto drogę dzielącą działkę na dwie części, a pozostawiono drogę stanowiącą kontynuację istniejącej drogi. Planowana droga przekracza granicę działki na szerokość 2,5 m. Stanowi ona konieczny dojazd do planowanych działek budowlanych. Nie było innej możliwości zaprojektowania tego dojazdu. Jako droga wewnętrzna (art. 8 ustawy o drogach publicznych) wymaga zgody właściciela działki na jej urządzenie. Po rozpatrzeniu protestów i zarzutów nastąpiło ponowienie wyłożenia projektu planu w dniach 16.08.2004r. - 13.09.2004r. , o czym skarżący został powiadomiony i tym razem nie złożył protestu. W ocenie organu nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego. Do odpowiedzi na skargę dołączono fragmenty dokumentacji planistycznej potwierdzające przytoczone dane. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę (k.44) organ podał, że nie miał ustawowego obowiązku pisemnego informowania skarżącego, tym bardziej, że protest złożony został po terminie, który upłynął 29 września 2003r., zaś skarżący ostatecznie nie kwestionował ustaleń projektu planu, skoro nie złożył projektu albo zarzutu po drugim wyłożeniu projektu planu. Organ wniósł o oddalenie bądź odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Powołana wyżej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zaliczała się do ustaw zawierających upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 7 z.p.) i podobnie jak każda z nich regulowała w szczególności procedurę wydania tego aktu. Wskazano, że przepisy tej ustawy miały przede wszystkim charakter norm proceduralnych (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem" wyd. 1995 s. 8, 60). Nie wymaga szerszego uzasadnienia pogląd o niestosowaniu w toku postępowania planistycznego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a., chociaż niejednokrotnie w orzecznictwie sądowym spotyka się próby ostrożnej analogii w odniesieniu przykładowo do zasad ogólnych czy terminów z k.p.a. Konkretnie, według postanowień art. 18 ust. 2 z. p. w odniesieniu do protestów, wójt ma obowiązek ich przyjmowania (art. 18 ust. 2 pkt 7), a następnie rozpatrzenia w terminie nie dłuższym niż miesiąc (pkt 8) oraz przedstawienia radzie gminy protestów nie uwzględnionych w projekcie planu (pkt 8), kolejno ogłoszenia i zawiadomienia zainteresowanych o terminie sesji, na której rada rozpatrzy nie uwzględnione protesty (pkt 9).Może być istotne, że o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały (art. 23 ust. 3 z.p.), przy czym, w przeciwieństwie do środka prawnego w postaci zarzutu do ustaleń przyjętych w projekcie planu miejscowego, ustawa nie wymaga uzasadnienia tej uchwały i jej doręczenia (art. 24 ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 10 z.p.). Ustawa przewiduje ponadto możność czy powinność ponowienia czynności wchodzących w skład procedury planistycznej (art. 25 z.p.). Ustawa reguluje ponadto skutek prawny naruszenia procedury planistycznej (art. 27 z.p., art. 91 ust. 1 u.s.g.). Należy odnotować pogląd prawny, że protest spóźniony powinien zostać przedstawiony radzie gminy w celu podjęcia uchwały o jego odrzuceniu (cyt. komentarz s. 68). Jak wynika z dotychczasowych spostrzeżeń i treści powołanego przepisu art. 18 z.p., skarga dotyczyła twierdzonej bezczynności wójta w odniesieniu do poszczególnej czynności procesowej, mającej prowadzić do wydania określonego aktu prawnego przez inny organ. Bezczynność miała dotyczyć braku poinformowania przez wójta o sposobie rozpatrzenia przez wójta środka prawnego wobec projektu planu miejscowego (byłoby kwestią oceny prawnej, czy był to zgodnie z nazwą pisma protest, czy może zarzut). Ustawa nie nakładała na wójta obowiązku takiego poinformowania. Ustawa jasno regulowała skutek prawny naruszenia procedury planistycznej związanego z rozpatrywaniem protestu (lub zarzutu). Organ twierdził, że postąpił dalej na korzyść skarżącego, niż nakazywała mu ustawa, bowiem nie przedstawił wprawdzie radzie Gminy spóźnionego zarzutu w celu jego odrzucenia, ale w dalszych pracach planistycznych, przy opracowaniu nowego projektu planu po prostu uwzględnił żądania skarżącego zawarte w proteście. Twierdził ponadto, że o ile miały miejsce, to wszelkie uchybienia procesowe na etapie wyłożenia projektu planu utraciły znaczenie prawne, skoro nastąpiło ponowienie tego etapu. Dlatego organ twierdził, że w rzeczywistości skarżący w ogóle nie złożył protestu (czy zarzutu) do projektu planu miejscowego, zatem o żadnych uchybieniach procesowych organu przy rozpatrywaniu protestu nie może być mowy. Byłaby to argumentacja mogąca mieć znaczenie przy merytorycznym rozpoznawaniu skargi. Wcześniej jednak należało rozważyć zagadnienie dopuszczalności skargi. W ocenie Sądu skarga okazała się niedopuszczalna i to z kilku powodów. O skardze na bezczynność stanowią art. 3§2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a, zaś o samej bezczynności przepisy art. 35 - 38 k.p.a. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje zatem na bezczynność organów w przypadkach dotyczących wydania decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym bądź innych aktów lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie przysługuje natomiast na bezczynność dotyczącą aktów organów jednostek samorządu terytorialnego lub aktów nadzoru nad działalnością tych jednostek. Konsekwentnie, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność powinien zapaść wyrok zobowiązujący organ do wydania jednego z aktów wymienionych w art. 3§2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. (czyli decyzji, postanowienia lub innego aktu tam opisanego) bądź dokonania określonej tam czynności. Nie jest zatem dopuszczalne orzekanie przez sąd administracyjny o zasadności lub bezzasadności skargi na pozostałe przypadki zaniechania czynności przez organ .Sąd nie orzeka o przymuszeniu organu do udzielenia odpowiedzi na pismo strony, nawet pomijając kwestię istnienia obowiązku organu w tym zakresie. Ewentualne uchybienia organu w tym zakresie mogą być przedmiotem skargi z art. 227 k.p.a. (art. 63 konstytucji), zaś skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna (por. postanowienie NSA IV SAB 64/99 Lex nr 48714). Wynika to ponadto z charakteru terminu ustanowionego dla rozpatrzenia protestów lub zarzutów, który jako termin materialnoprawny nie mógłby być na nowo ustalony w wyroku sądowym (por. IV SAB 41/98 Lex nr 43748). Już wskazano, że twierdzone przez skarżącego uchybienie dotyczyć miało poszczególnej czynności procesowej organu, wchodzącej w skład procedury prawnej prowadzącej do wydania (uchwalenia) określonego aktu. Uchybienia procesowe organu nie związane z samym wydaniem aktu i osobno niezaskarżalne, nie mogą stanowić przedmiotu skargi do sądu administracyjnego. Takie czynności procesowe niesamodzielne, chociaż istotne dla prawidłowego przebiegu postępowania, mogą być przedmiotem zarzutów procesowych strony przy zaskarżaniu końcowego aktu w toku danej procedury bądź do sądu administracyjnego. Sąd dokona wówczas oceny legalności tego końcowego aktu również według znaczenia prawnego poszczególnych uchybień procesowych organu. Sądowa kontrola administracji publicznej byłaby nieefektywnym współadministrowaniem, gdyby dopuścić skargę do sądu na każde poszczególne uchybienie lub zaniechanie przy każdej czynności procesowej organu w toku danego postępowania prawnego. Z tych wszystkich względów i zgodnie z art. 58§1 pkt 1 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji postanowienia. J.T. 28.11.08r.