II SAB/Wr 177/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi Y. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić uiszczony wpis w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. Y. M. (dalej jako skarżący, strona skarżąca), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu. Pełnomocnik zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. wniósł o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania co skutkowało niezałatwieniem sprawy w terminie, 2/ stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zobowiązanie organu do wydania karty pobytu w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4/ przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, 5/ zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł według norm przepisanych, 6/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że organ nie przejawia jakiejkolwiek aktywności w sprawie, pomimo że wszelkie terminy załatwienia sprawy dawno upłynęły. Zdaniem pełnomocnika wyrobienie karty pobytu nie wiąże się z prowadzenie postępowania wyjaśniającego a ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia prawidłowości złożenia wniosku i uiszczenia opłaty, a następnie dokonania personalizacji dokumentu. Autor uzasadnienia z analizy przepisów wywiódł, że organ powinien wydać kartę pobytu niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni. Wysokość sumy pieniężnej o zasądzenie, której strona wnioskuje uzasadniono wyjątkowo jaskrawą zwłoką organu w załatwieniu prostej sprawy oraz negatywnymi konsekwencjami zwłoki jakie ponosi strona z winy organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając stan faktyczny organ podkreślił, że w dniu 20 stycznia 2023 r. karta została zlecona do personalizacji, zaś w dniu 7 kwietnia 2023 r. karta została odebrana przez stronę. W uzasadnieniu organ wyjaśniał, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem problemów kadrowych oraz ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, w wyniku czego wydano w ostatnim czasie ogromną ilość decyzji. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw, wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy bądź wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej pod kątem dopuszczalności. Sąd zobowiązany jest bowiem do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) dalej: p.p.s.a. Wywiązując się z tego obowiązku Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Wojewody podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z tego względu, że na dzień jej wniesienia nie istniał już stan bezczynności. Należy podkreślić, że ocena zachowania organu pod względem kryteriów bezczynności lub przewlekłości dokonywana jest przez sąd według stanu na dzień wniesienia skargi. Skarga na bezczynność (podobnie jak skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania) skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność organu w podjęciu czynności materialno-technicznej, jaką jest wydanie cudzoziemcowi karty pobytu. Należy przy tym wskazać, że jakkolwiek charakteru wnioskowego nie przybiera procedura wydania pierwszej karty pobytu, którą wojewoda z urzędu zobowiązany jest wydać cudzoziemcowi, który jest adresatem jednej z decyzji wymienionych w art. 240 u.c. (art. 229 ust. 2 u.c.), tym niemniej istota działania podejmowanego przez organ pozostaje podobna. Wydanie karty pobytu w analizowanym przypadku stanowi konsekwencję zakończenia postępowania administracyjnego decyzją administracyjną, pozostając elementem prawnym zwieńczenia procedury legalizującej pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie pierwszej karty pobytu ma charakter materialno-techniczny i powinno zostać zaliczone do grupy "aktów i czynności", o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 1016/22, II OSK 1011/22 i II OSK 971/22; wyroki NSA z 15 grudnia 2022 r., II OSK 933/22 i II OSK 932/22; wyroki NSA z 15 listopada 2022 r., II OSK 809/22, II OSK 805/22, II OSK 776/22, II OSK 775/22, II OSK 745/22, II OSK 744/22, II OSK 736/22, II OSK 735/22, II OSK 714/22, II OSK 713/22, II OSK 712/22, II OSK 704/22, II OSK 703/22, II OSK 701/22, II OSK 678/22, II OSK 677/22, II OSK 646/22, II OSK 645/22 i II OSK 628/22; wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 549/22, II OSK 532/22, II OSK 517/22 i II OSK 506/22, wyroki NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 477/22, II OSK 420/22 i II OSK 419/22). Zgodnie zaś z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Powyższe z kolei uzasadnia możliwość skorzystania ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaakcentować trzeba, że uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny usunął wątpliwości interpretacyjne dotyczące dopuszczalności skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy postępowanie, w chwili wniesienia skargi, zostało zakończone. W przywołanej uchwale jednoznacznie stwierdzono, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Z uwagi na treść art. 269 § 1 p.p.s.a. powyższy pogląd ma charakter wiążący. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjąć zatem należy, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność po załatwieniu sprawy przez organ nie istnieje już stan bezczynności, a to oznacza, że nie istnieje już przedmiot skargi w chwili jej wniesienia. Kontrolowany bowiem w wyniku skargi na bezczynność lub przewlekłość stan rzeczy musi być w dacie skargi aktualny, a nie historyczny. A zatem załatwienie sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Jeżeli więc organ zakończy postępowanie administracyjne stosownym rozstrzygnięciem przed wniesieniem skargi, to zarzucana mu bezczynność realnie przestaje istnieć – ustaje jako okoliczność faktyczna i tym samym nie może stanowić przedmiotu skargi. W konsekwencji, skoro stan bezczynności kończy się wraz z załatwieniem sprawy przez organ, to oczywistym jest, że skarga nie może dotyczyć przedmiotu, który nie istnieje już w chwili jej wniesienia. Powyższa uchwała NSA dotyczy co prawda okoliczności, w której organ przed wniesieniem skargi wydał decyzję administracyjną (tym samym kończąc prowadzone postępowanie administracyjne aktem administracyjnym), analizując jednak jej treść, można zauważyć, że w uzasadnieniu podkreślono znaczenie celu jakiemu służy instytucja skargi na bezczynność, mianowicie doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Po rozstrzygnięciu sprawy przez organ, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, bezczynność postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Przedstawioną powyżej argumentację, zdaniem Sądu, można zastosować również w przypadku skargi na bezczynność wniesionej po dokonaniu czynności materialno-technicznej przez organ. Podobnie jak w przypadku spraw dotyczących decyzji administracyjnej cel skargi jest taki sam – doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Tym samym w przypadku złożenia skargi po wykonaniu czynności materialno-technicznej skarga taka nie będzie mogła zmierzać do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W takich okolicznościach stan bezczynności (jeżeli wystąpił) będzie mieć wymiar historyczny, nie zaś aktualny. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że czynność wydania cudzoziemcowi karty pobytu należy analizować przez pryzmat działań jakie organ powinien podjąć celem umożliwienia uzyskania przez dany podmiot ww. karty. Organ powinien podjąć działania zmierzające do pozyskania danych personalnych o cudzoziemcu niezbędnych do wydania karty, a następnie zlecić jej wyprodukowanie. Od momentu zlecenia wykonania karty do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji organ nie ma wpływu na termin jej wyrobienia i nadesłania. Tym samym wypełnione zostają wszelkie czynności jakie były wymagane celem wydania karty pobytu. Jak wskazuje się, w orzecznictwie czynność w postaci wydania karty pobytu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania aktu administracyjnego, a jedynie podjęcia działań natury faktycznej w postaci spersonalizowania karty pobytu i wysłania zlecenia jej wydruku, wobec czego wykonanie tych działań stanowić będzie dokonanie jednocześnie czynności materialno-technicznej w postaci wydania karty pobytu (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 952/22). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż, jak wynika z akt sprawy, w dniu 20 stycznia 2023 r. Wojewoda zlecił wydrukowanie karty, co znajduje potwierdzenie w treści odpowiedzi na skargę oraz w korespondencji mailowej ze skarżącym (wydruki zostały dołączone do akt administracyjnych). Tymczasem skarga na bezczynność Wojewody wniesiona została w dniu 15 marca 2023 r., a więc już po przekazaniu karty do personalizacji. W tej sytuacji skargę na bezczynność Wojewody wniesioną po dokonaniu czynności materialno-technicznej należy uznać za niedopuszczalną, co powoduje konieczność jej odrzucenia. W tych okolicznościach, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Orzeczenie o zwrocie wpisu zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.