II SAB/Wr 18/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi D., M., M. i J. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i bezodpływowego zbiornika na ścieki oddala skargę Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi D. i M. W. oraz M. W. i J. W. z dnia 2 maja 2005 roku na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie nie wydania decyzji w sprawie budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i bezodpływowego zbiornika na ścieki na działce nr [...] AM 1 w N. D. w gminie T., należącej do B. i J. Z. oraz E. Z. Skarżący zarzucili organowi nadzoru budowlanego w T. przekroczenie terminów przewidzianych do wydania decyzji, w miejsce uchylonej przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 30 października 2002 r. nr [...]. umarzającej postępowanie w sprawie. Zdaniem skarżących bezczynność organu nadzoru budowlanego polegała na uchylaniu się od podjęcia merytorycznej decyzji w miejsce decyzji z dnia 30 października 2002 r. Skarżący wskazali, że organ jest w bezczynności nie tylko wtedy, gdy nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, ale także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpoznanie sprawy. Taka sytuacja występowała w sprawie, bowiem uchylona decyzja nr [...] wydana została w dniu 30 października 2002 r., natomiast kolejna decyzja o nr [...] wydana została w dniu 13 stycznia 2003 r., następnie sprostowana postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2003 r. nr [...]. Skarżący podkreślili, że od tego dnia tj. 28 kwietnia 2003 r. organ nadzoru budowlanego w T. nie potrafił wyegzekwować prawidłowej decyzji i zastosować art. 38 k.p.a. w związku z art. 35-37 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wniósł o jej oddalenie. Domagając się takiego rozstrzygnięcia wyjaśniał, że sprawy związane z brakiem wydania w miejsce uchylonej decyzji z dnia 30 października 2002 r. zostały ostatecznie w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięte odrębnymi decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego: - w sprawie budynku mieszkalnego – decyzja umarzająca postępowanie z dnia 1 września 2003 r. nr [...], utrzymana w mocy decyzją nr [...] z dnia 29 stycznia 2004 r. przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.; - w sprawie budynku gospodarczego – decyzja umarzająca postępowanie z dnia 1 września 2003 r. nr [...], utrzymana w mocy decyzją nr [...] z 29 stycznia 2004 r. przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.; - w sprawie zbiornika bezodpływowego na ścieki – decyzja z dnia 1 września 2003 r., na [...] nakładająca na B. i J. Z. oraz E. Z. obowiązek wykonania w terminie 3 miesięcy oceny technicznej zbiornika bezodpływowego na ścieki, wykonania projektu budowlanego przebudowy zbiornika bezodpływowego na ścieki w sposób, który doprowadzi go do stanu zgodnego z przepisami; uchylona w części dotyczącej terminu decyzją z dnia 29 stycznia 2004 r. nr [...] przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanych obowiązków nałożonych decyzją, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia 21 lutego 2005 r., nr [...] nakazał zobowiązanym rozbiórkę zbiornika bezodpływowego na ścieki. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 kwietnia 2005 r., nr [...]. Na tej podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. uznał, że nie pozostawał w bezczynności. W miejsce uchylonej decyzji z dnia 30 października 2002 r. nr [...] zostały wydane decyzje kończące postępowanie w pełnym zakresie przedmiotowym sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Z przedstawionych akt wynika, że skarżący nie twierdzą, że organ nadzoru budowlanego nie wydał żadnego aktu administracyjnego lecz w ich ocenie, bezczynność organu polega na braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bezczynnością dla skarżących jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego po dniu 28 kwietnia 2003 r., nieprawidłowych w ich ocenie, decyzji z dnia 1 września 2003 r. oznaczonych numerami: [...], nr [...] i [...]. Z przedstawionym przez skarżących stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."). zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej w przypadku spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej powoływanej jako ,,k.p.a.") lub akcie szczególnym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Artykuł 35 k.p.a. stanowi : § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 4. Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywę, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się trafnie, że sformułowanie zawarte w art. 35 § 1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia (komentarze do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podsumowując, w przypadku spraw załatwianych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym stan zaskarżalnej bezczynności organu powstaje po bezskutecznym upływie terminu wynikającego z art. 35 k.p.a. lub ustalonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Wniesienie skargi na ,,milczenie władzy" jest uzasadnione w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został spełniony. Dla oceny braku zasadności rozpatrywanej skargi decydujące znaczenie miało ustalenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., po uchyleniu w dniu 13 stycznia 2003 r. (decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]) decyzji z dnia 30 października 2002 r. nr [...], wydał decyzje administracyjne: w sprawie budynku mieszkalnego – decyzja z dnia 1 września 2003 r. nr [...]; w sprawie budynku gospodarczego – decyzja z dnia 1 września 2003 r. nr [...]; w sprawie zbiornika bezodpływowego– decyzja z dnia 1 września 2003 r., na [...]. Decyzje te zostały zaskarżone do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Następnie rozstrzygnięcia podjęte przez organ II instancji zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W przedmiocie umarzenia postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego (decyzja z dnia 1 września 2003 r. nr [...]) sąd wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 176/04 oddalił skargę. W przypadku umorzenia postępowania w sprawie budynku gospodarczego (decyzja z dnia 1 września 2003 r. nr [...]) wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 177/04 Sąd uchylił decyzję I i II instancji. Natomiast w przedmiocie zbiornika bezodpływowego (decyzja z dnia 1 września 2003 r. nr [...] i z dnia 21 lutego 2005 r., nr [...]) sprawy zawisłe ze skarg skarżących (sygn. akt II SA/Wr 178/04 i II SA/Wr 362/05) nie zostały jeszcze rozstrzygnięte. Jak wynika z tego zestawienia nie można zarzucać organowi I instancji brak podejmowania w sprawie czynności procesowych. Także brak jest podstaw do zarzucania temu organowi opieszałości w ich podjęciu. Materia prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej wymagała, zgodnie ze wskazaniami organu II instancji zawartymi w decyzji z dnia 30 października 2002 r. ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy (m.in. konieczność ustalenia w wydziale architektury, faktu wydania w przeszłości stosownych pozwoleń na budowę spornych obiektów). Także koniecznym stało się ustalenie zawartości akt administracyjnych wobec przesłania do NSA akt administracyjnych w związku ze skargą D. i M. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2001 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 15 września 2000 r. nr [...] wydaną w przedmiocie opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynków usytuowanych na działce nr [...] należących do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (sygnatura akt II SA/Wr 382/2001). Konstatując wskazać należy, że sprawy dotyczące budowy budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki na działce nr [...] AM 1 w N. D., należącej do B. i J. Z. oraz E. Z. zostały w sposób formalny zakończone w administracyjnym toku instancji. Nie sposób zatem zgodzić się z przedstawioną w skardze argumentacją skarżących. Nie jest możliwe - w ramach oceny, czy organ pozostaje, czy też nie pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności, dokonanie merytorycznej kontroli wydanych decyzji administracyjnych, na które przysługuje odwołanie, zaś rozstrzygnięcie organu odwoławczego może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie pozostaje w bezczynności.