II SAB/Wr 18/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi M.Ż. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej postanawia: I. umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu; II. zasądzić od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 7 maja 2012 r. M.Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w powyższej sprawie w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku i orzeczenia o wymierzeniu Wojewodzie grzywny w 7-krotnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenia od Wojewody kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M.Ż. podniosła, że w dniu 25 listopada 2005 r. złożyła wniosek do Wojewody D. o rekompensatę z tytułu pozostawienia przez S.N. nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego. Sprawa została zarejestrowana pod nr [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia 24 września 2007 r. termin załatwienia sprawy został ustalony na dzień 31 marca 2008 r., niestety nie został on dotrzymany. Kolejne przedłużanie terminu załatwienia sprawy – zdaniem skarżącej - nie może spotkać się z aprobatą. Skarżąca podejmowała interwencje w celu podjęcia przez Wojewodę kroków zmierzających do zakończenia sprawy, m.innymi pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. wzywała organ do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia doręczenia pisma, jednakże pismo to pozostało bez odpowiedzi. Skarżąca podkreśliła, że przed wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność wniosła zażalenie do Ministra Skarbu Państwa na bezczynność Wojewody D.. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2011 r. Minister Skarbu Państwa uznał zażalenie skarżącej, wyznaczając Wojewodzie 3-miesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Do dnia wniesienia skargi decyzja w przedmiotowej sprawie nie została wydana, co stanowi oczywiste przekroczenie terminów oznaczonych w art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarżąca wskazała, że od dnia złożenia wniosku minęło blisko 7 lat. Tak długi okres postępowania prowadzi do stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się – w ocenie skarżącej - rażącego naruszenia prawa w zakresie terminowego załatwienia sprawy. Z tych względów skarżąca wniosła o wydanie orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w 7-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim (jednokrotność wynagrodzenia za każdy rok zwłoki). Jednocześnie skarżąca wskazała, że Wojewoda nie tylko prowadził postępowanie w sposób przewlekły, ale i naruszył zasadę postępowania administracyjnego określoną w art. 7 k.p.a. dotyczącą rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. Świadczenie, o które wystąpiła skarżąca, miało na celu zrekompensowanie szkody powstałej w wyniku pozostawienia przez jej spadkodawcę nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego państwa polskiego. Tak długi okres prowadzenia postępowania i nie przyznawania świadczenia uniemożliwi skarżącej realizację w/w celu, bowiem skarżąca jest już w podeszłym wieku. Działania organu I instancji naruszają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej określoną w art. 8 k.p.a.. Ciągłe przedłużanie terminu, niedokładne informowanie uczestniczki postępowania o tego przyczynach, dawanie złudnej nadziei rychłego rozwiązania i późniejsze odbieranie jej wywarło negatywny wpływ na zaufanie skarżącej wobec organu administracji publicznej i jego dobrej woli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że istotnie w dniu 25 listopada 2005 r. wpłynął do organu wniosek M.Ż., J.M., H.M.-Z. oraz A.D. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S.N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem nr [...] z dnia 24 lutego 2006 r. Wojewoda D. wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 sierpnia 2006 r.. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia 30 sierpnia 2006 r. termin rozpatrzenia wniosku został wyznaczony do dnia 28 lutego 2007 r., zaś postanowieniem nr [...] z dnia 24 września 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r.. Powyższe terminy nie zostały dotrzymane. W piśmie nr [...] z dnia 27 marca 2007r. wezwano strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Braki te zostały uzupełnione przez wnioskodawczynie w wyznaczonym terminie. Następnie w pismach nr [...] z dnia 1 grudnia 2009 r. wystosowano do Urzędu Miejskiego W. oraz do Urzędu Miasta L. zapytanie, czy S.N. - właściciel pozostawionej nieruchomości oraz jego spadkobierczynie nabyły na w/w terenie prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami RP. Pismem z dnia 26 września 2011 r. Minister Skarbu Państwa poinformował organ, że w dniu 31 sierpnia 2011 r. B.K. działająca jako pełnomocnik M.Ż. złożyła zażalenie na bezczynność Wojewody D. w przedmiotowej sprawie. Akta sprawy wraz z wyjaśnieniami dotyczącymi stanu przedmiotowej sprawy zostały przekazane Ministrowi Skarbu Państwa pismem z dnia 31 października 2011r.. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 21 listopada 20011r. uznał w/w zażalenie M.Ż. za zasadne i wyznaczył termin załatwienia sprawy w ciągu 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia, tj. od dnia 12 listopada 2011 r.. W dalszej części odpowiedzi na skargę, Wojewoda podkreślił, że w dniu 9 listopada 2011 r. wydał postanowienie o pozytywnej ocenie spełnienia przez wniosek M.Ż., J.M., H.M.-Z. oraz A.D. wymogów ustawowych. W postanowieniu tym wnioskodawczynie zostały wezwane do przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określona zostanie wartość nieruchomości pozostawionej przez S.N. we L. ul. [...], to jest poza obecnymi granicami państwa polskiego, a ponadto J.M., H.M.-Z. i A.D. zostały wezwane do wyboru formy rekompensaty. Strony przedłożyły dokumenty wskazane w powyższym postanowieniu. W dniu 6 grudnia 2011r. do Wojewody wpłynął operat szacunkowy określający wartość nieruchomości pozostawionej we L. przy ul. [...], sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W.C.. Jednakże organ uznał, że istnieją wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia w/w operatu szacunkowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, dlatego po telefonicznych ustaleniach z rzeczoznawcą majątkowym została sporządzona korekta operatu. Zawiadomieniem z dnia 21 maja 2012 r. poinformowano wnioskodawczynie o ostatecznie ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wartości pozostawionej nieruchomości. W dniu 14 maja 2012 r. do organu wpłynęła skarga M.Ż. na bezczynność Wojewody D. w przedmiotowej sprawie, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu 11 czerwca 2012 r. wydał decyzję Nr [...], w której potwierdził, że M.Ż., J.M., H.M.-Z. oraz A.D. są osobami uprawnionymi do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S.N. nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi zatem w ocenie organu stan bezczynności, skoro sprawa została rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje jedynie stosowne do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Powyższa regulacja oznacza, że zaskarżenie bezczynności organów administracji publicznej dopuszczalne jest tylko w zakresie określonym w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a.. W niniejszej sprawie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody D., polegającej na nierozpatrzeniu wniosku M.Ż., J.M., H.M.-Z. oraz A.D. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S.N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co oznacza, że dopuszczalna jest skarga M.Ż. na bezczynność w/w organu, bowiem mieści się ona w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.. Wskazać należy, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, a Sąd uzna skargę za uzasadnioną - na podstawie art. 149 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania aktu względnie dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, wojewódzki sąd administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydawania orzeczenia. W niniejszej sprawie celem skargi na bezczynność organu było doprowadzenie do rozpatrzenia przez Wojewodę D. wniosku M.Ż., J.M., H.M.-Z. oraz A.D.. Z akt sprawy przesłanych Sądowi przez organ wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że Wojewoda D. istotnie wydał w dniu 11 czerwca 2012 r. decyzję Nr [...], w której potwierdził, że M.Ż., J.M., H.M.-Z. oraz A.D. są osobami, którym jako spadkobierczyniom przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S.N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższych ustaleń przyjąć należy, że Wojewoda D. wydając opisaną wyżej decyzję z dnia 11 czerwca 2012 r., rozpatrzył wniosek M.Ż., J.M., H.M.-Z. oraz A.D. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S.N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia w/w wniosku została usunięta przez sam organ. W tej sytuacji zobowiązanie Wojewody D. do wydania stosownej decyzji stało się zbędne. Do takiego bowiem zobowiązania sprowadzałoby się natomiast orzeczenie Sądu (art. 149 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Powołany przepis stanowi bowiem, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wskazać należy, że umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym ma miejsce, gdy wystąpi zdarzenie prawne, które ze względu na jego trwałe, a nie przejściowe, skutki prawne powoduje, że postępowanie nie może dalej toczyć się w celu rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym określenie "stało się" oznacza ujawnienie przyczyny, która w chwili wniesienia skargi nie istniała, a wystąpiła dopiero w toku rozpoznania sprawy. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu powołanego art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieć zatem do czynienia, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W ocenie Sądu, podjęcie w rozpatrywanej sprawie przez Wojewodę D. decyzji Nr [...], choć dopiero w dniu 11 czerwca 2012 r., zatem już po wniesieniu skargi do Sądu, czyni niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym z przyczyn przedmiotowych. Skład orzekający opowiada się bowiem za poglądem, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi na bezczynność, jeżeli organ wydał żądany akt lub podjął stosowną czynność po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Stanowisko takie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny, gdzie w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (nie publikowana, treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd przyjął, ze przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Należy również zaznaczyć, że "orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). (...) gdy postępowanie przed Sądem pierwszej instancji po wniesieniu skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe i to z uwagi na czynności przez organ podjęte, to Sąd winien był orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi. Podstawą oddalenia skargi jest bowiem w myśl art. 151 p.p.s.a. jej bezzasadność, a nie bezprzedmiotowość." (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08, publ. Lex nr 478295). Biorąc powyższe pod uwagę, po myśli w/w art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawie ze skargi M.Ż. należało umorzyć. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 201 § 1 w/w ustawy. Odnosząc się zaś do wniosku zawartego w skardze o wymierzenie grzywny organowi, należy zauważyć, że przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem sąd może orzec – na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., jedynie w sytuacji, gdy uwzględni – w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. - skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a i zobowiąże organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z taką sytuacją nie mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie.