II SAB/Wr 184/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi G. G. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 27 sierpnia 2023 r., G. G. (dalej – strona, strona skarżąca) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej – Wojewoda, organ) bezczynność w sprawie wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, 19 października 2020 r. wpłynął do Wojewody wniosek strony skarżącej o wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca. Pismem z 9 lipca 2021 r. strona wniosła ponaglenie. Organ pismem z 11 października 2021 r. wezwał stronę m.in.: do osobistego stawiennictwa. Pismami z 1 sierpnia 2022 r. oraz 14 października 2022 r. pełnomocnik strony zwracał się do organu o udzielenie informacji o stanie sprawy. Pismem z 23 października 2023 r. (czyli już po wniesieniu skargi) organ ponownie wezwał stronę do usunięcia braków wniosku. Pismem z 30 listopada 2023 r. strona skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi (skarga wpłynęła do Sądu 4 marca 2024 r.). Postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SO/Wr 7/23 Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny za nieprzekazanie sądowi akt sprawy. W treści skargi na bezczynność zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na ilość wniosków wymagających równoczesnego procedowania oraz problemy kadrowe. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę nie każde bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało rażący charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Rozpatrując złożoną skargę należało uwzględnić charakterystykę postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca, a tym samym przepisy ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) - dalej: u.o.c. Stosownie do art. 226 u.o.c. cudzoziemcowi mogą być wydane następujące dokumenty: 1) karta pobytu; 2) polski dokument podróży dla cudzoziemca; 3) polski dokument tożsamości cudzoziemca; 4) tymczasowy polski dokument podróży dla cudzoziemca; 5) dokument potwierdzający posiadanie zgody na pobyt tolerowany o nazwie "zgoda na pobyt tolerowany". Zgodnie z art. 229 ust. 1 w zw. z art. 226 u.o.c., z wyjątkiem wskazanym w ust. 3 art. 229 tej ustawy, który jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie, polski dokument tożsamości dla cudzoziemca wydaje się na wniosek. W myśl art. 231 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wniosek o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226, w tym polskiego dokumentu podróży, składa się na formularzu zawierającym: 1) dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13; 2) dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, dotyczące objętych wnioskiem dzieci i innych osób wpisanych do dokumentu podróży - w przypadku wniosku o wydanie lub wymianę polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca albo o wydanie tymczasowego polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca; 3) adres zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące. Jak stanowi ust. 2 w przywołanym przepisie art. 231 u.o.c., cudzoziemiec, składając wniosek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie swoją i osób objętych wnioskiem; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych i okoliczności podanych we wniosku. W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada lub nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży, zamiast ważnego dokumentu podróży dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość cudzoziemca (ust. 3 art. 231 u.o.c.). Wedle art. 260 ust. 1 u.o.c. polski dokument tożsamości cudzoziemca może być wydany: 1) małoletniemu cudzoziemcowi urodzonemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przebywającemu na tym terytorium bez opieki rodziców, jeżeli nie sprzeciwia się temu interes Rzeczypospolitej Polskiej oraz przemawia za tym dobro dziecka; 2) cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zaświadczenia, o którym mowa w art. 170; 3) cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nie posiada żadnego obywatelstwa, jeżeli przemawia za tym interes Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei jak stanowi ust. 2 przywołanego przepisu cudzoziemcowi, o którym mowa w ust. 1, polski dokument tożsamości cudzoziemca może być wydany, jeżeli cudzoziemiec nie posiada dokumentu podróży i nie jest możliwe otrzymanie przez niego innego dokumentu potwierdzającego tożsamość. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że polski dokument tożsamości cudzoziemca, w okresie swojej ważności, potwierdza tożsamość cudzoziemca podczas pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz nie potwierdza jego obywatelstwa (art. 261 ust. 1 u.o.c.) Posiadanie przez cudzoziemca dokumentu, o którym mowa w ust. 1, nie zwalnia go z obowiązku uzyskania wizy, zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 261 ust. 3 u.o.c.). Organem właściwym do wydania polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca jest wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca (art. 264 ust. 1 u.o.c.). Zważywszy, że przepisy u.o.c. nie określają terminów rozpatrzenia wniosków o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 tej ustawy (a więc również polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca), wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu bezczynności stanowić winny przywołane wcześniej przepisy procesowe dotyczące załatwiania spraw zawarte w k.p.a. W okolicznościach sprawy niewątpliwie wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że wniosek strony o wydanie polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca wpłynął do organu 19 października 2020 r., przy czym organ pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero 11 października 2021 r. wzywając stronę m.in. do osobistego stawiennictwa (czyli po upływie blisko roku od wpływu wniosku). Jednak wobec braku potwierdzenia skutecznego doręczenia tego wezwania ponowiono je dopiero w 2023 r. W tym miejscu wskazać należy, że strona nie może ponosić negatywnych skutków zwlekania przez organ z wezwaniem jej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W okolicznościach wyrokowanej sprawy w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała rażący charakter. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie mogą stanowić dostatecznego usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od kilku już lat - tłumaczenia, że liczba wniosków wpływających do organu jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane dotychczas okoliczności, Sąd uznał, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki (pkt III sentencji wyroku). O kosztach (pkt IV sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.