II SAB/Wr 187/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi Y. H. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą datowaną na 13.01.2025 r. (data wpływu do organu: 16.01.2025 r.) Y. H. (obywatelka U.) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania w sprawie z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 19.01.2021 r. wpłynął do Wojewody wniosek, wówczas małoletniej skarżącej, reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego, o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Pismem z 05.05.2021 r. Wojewoda wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa Państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 01.06.2021 r., podczas osobistego stawiennictwa, przedstawiciel ustawowy skarżącej załączył brakujące dokumenty, zaś skarżąca złożyła odciski linii papilarnych. Pismem z 14.06.2021 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Powyższe braki zostały uzupełnione w dniu 12.08.2021 r. podczas osobistego stawiennictwa przedstawiciela ustawowego skarżącej. W dniu 28.09.2021r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy kolejne dokumenty. Pismami z 10.12.2021 r., 13.12.2021 r., 27.01.2022 r., 03.03.2022 r., 09.04.2022 r., 30.05.2022r. pełnomocnik ustanowiony przez przedstawiciela ustawowego skarżącej zwracał się do organu o udzielenie informacji na jakiem etapie jest sprawa oraz wnosił o przyspieszenie rozpatrzenia wniosku dotyczącego udzielenie zezwolenia pobytowego. Powyższe pisma pozostały bez odpowiedzi. Pismem z 08.12.2024 r. Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia braków merytorycznych wniosku. Pismem z 02.12.2024 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Wojewody w prowadzeniu postępowania. W skardze wskazała, że wniosła ponaglenie ze względu na fakt, że w ciągu 47 miesięcy nie otrzymała od organu żadnej odpowiedzi oraz kompletną ignorancję i ciągłą bezczynność. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: 1) stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenia, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego; 3) zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 4) przyznania od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20,000 złotych; 5) zasądzenia od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów sądowych wywołanych wniesieniem niniejszej skargi wg. norm przepisanych. Skarżąca podniosła również, że do jej sytuacji nie znajduje zastosowania w żadnej części ustawa pomocowa. Zwróciła uwagę na ukończenie 18 roku życia oraz na polskie pochodzenie. Ponadto przedstawiła okoliczności, które jej zdaniem przemawiają za przyznaniem sumy pieniężnej w żądanej w skardze wysokości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że terminy załatwienia sprawy zostały zawieszone na mocy ustawy pomocowej. Decyzją z 31.03.2025 r. (nr SOC-PCIII.6152.1.209.2021.DK.API) Wojewoda Dolnośląski odmówił skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość i bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca niewątpliwie wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a., występując z ponagleniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 02.12.2024 r. Przechodząc do rozpoznania merytorycznego niniejszej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy postępowanie jest długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa zbyt długo, przez okres którego nie uzasadnia konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość zachodzi gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, jak również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego, z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej, wydłużenia czasu trwania postępowania. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W okolicznościach sprawy wystąpiły obie wskazane formy opieszałości organu administracyjnego, tj. przewlekłość i bezczynność. Organ nie załatwił bowiem sprawy w ustawowym terminie. W myśl art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach. Aktualne brzmienie art. 210 ustawy o cudzoziemcach weszło w życie z dniem 29.01.2022 r., a więc już po złożeniu wniosku o udzielenie zezwolenia przez skarżącą. Przed tą zmianą, postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Z dniem 29.01.2022 r. weszła bowiem w życie ustawa z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91; dalej: ustawa zmieniająca). W art. 7 ust. 1 ww. ustawa stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych przepis art. 210 (w szczególności) ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że jakkolwiek od momentu wpływu do organu wniosku (19.01.2021r.) do chwili wniesienia skargi w dniu 16.01.2025 r. minęły cztery lata, to jednak pod kątem opieszałości organu można oceniać wyłącznie okres do 15.04.2022 r., tj. do dnia wejścia w życie art. 100c ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.). Powołany przepis zawiesił bowiem bieg terminów załatwienia spraw dotyczących - m.in. - udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Okres od momentu złożenia wniosku (19.01.2021 r.) do chwili wejścia w życie art. 100c powołanej ustawy (15.04.2022 r.) wynosił zatem 15 miesięcy. Przy czym na podstawie analizy akt sprawy oraz biorąc pod uwagę ustawowy termin do rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, usprawiedliwione jest stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności nie przez cały ten okres lecz dopiero od 28.09.2021 r., kiedy skarżąca przedłożyła do akt sprawy kolejne dokumenty. Opieszałość organu trwała zatem 7 miesięcy. Nadto organ bezsprzecznie nie wykonywał również prawidłowo (terminowo) dyspozycji art. 36 k.p.a., tzn. nie informował skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe stanowi, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda dopuścił się zarówno przewlekłości jak i bezczynności, o czym na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość i bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków o świadczenia jest bardzo duża. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na wydanie w sprawie - po wniesieniu skargi - decyzji z 31.03.2025 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może"), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu. W ocenie Sądu zasądzona kwota: z jednej strony zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z opieszałością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej: będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie: jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji). Na koszty składał się wpis od skargi (100 zł). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.