II SAB/Wr 2/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 11 lutego 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. (data złożenia) P. M. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia 6 września 2010 r. nr [...] wydanej przez Starostę Powiatu W. ograniczającej korzystanie z nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka numer [...] obręb [...] , gmina Ż., poprzez zezwolenie A. SA na przeprowadzenie przez tą nieruchomość odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego pn. ,,Budowa linii [...] P. – W. wraz z rozbudową stacji [...] P. o pole liniowe [...]. Skarżący wyjaśnił, że jego odwołanie z dnia 4 października 2010 r. nie zostało do chwili wniesienia skargi rozpozna, z czym wiąże się narażenie mienia skarżącego na poważne zniszczenie, ponieważ zaskarżona decyzja posiada klauzulę o natychmiastowej wykonalności. W udzielonej odpowiedzi na skargę, Wojewoda D. wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie jako bezzasadne, wskazując, że strona nie poprzedziła wniesienia niniejszej skargi przewidzianym w przepisie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zażaleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucił wobec braku poprzedzenia jej złożenia do sądu administracyjnego wezwaniem Wojewody D. do usunięcia naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie środki zaskarżenia decyzji (aktów) dzieli się na dwie podstawowe grupy – środki uruchamiane w trybie administracyjnym oraz sądowym. Charakterystyczne dla tego ujęcia jest rozróżnienie odwołania/zażalenia, określanego zwykle jako środek kontroli rozstrzygnięć w ramach administracyjnego toku instancji, oraz skargi do sądu administracyjnego, wnoszonej po wyczerpaniu tego toku. Można zatem przyjąć, że środki kontroli przysługujące na drodze administracyjnej oraz skarga do sądu administracyjnego zabudowane zostały w oparciu o komplementarność instytucji prawa procesowego (tak Z. Kmieciak, Koncepcja zintegrowanego systemu odwoławczego w sprawach administracyjnych PiP 1/2010 s. 25 oraz tenże Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wobec reformy sądownictwa administracyjnego, PiP nr 5/1998, s. 24) W ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." prawo do ochrony sądu zostało uzależnione do wyczerpania środków kontroli aktów administracyjnych, bez względu na to, czy pozwalają one na merytoryczne rozpocznie sprawy, czy jedynie służą badaniu legalności takich aktów. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Pojęcie "wyczerpania środków zaskarżenia" definiuje § 2 ww. artykułu, stanowiąc, że należy przez to rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Nadto, zgodnie z art. 52 § 4 cytowanej ustawy, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę należy przyjąć, że uchybienie terminu w załatwieniu sprawy (rozpatrzenia odwołania) przez organ, jakim jest Wojewoda D., jest podstawą do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Nie przysługuje przy tym w takim przypadku środek prawny w postaci zażalenia (który składany jest do organu wyższego stopnia) - art. 37 k.p.a. gdyż samorządowe kolegia odwoławcze są właśnie organami wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. Warunkiem jednak wniesienia skargi na bezczynność Wojewody D. jest poprzedzenie jej wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (tak wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt FSK 2142/04, postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II FSK 934/10, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt I SAB/Gl 13/10, postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt IISAB/Wr 73/10). Reasumując sierdzić należy, że złożenie przez skarżącego skargi nie było poprzedzone wezwaniem Wojewody D. do usunięcia naruszenia prawa. Brak możliwości zażalenia, w trybie opisanym w art. 37 k.p.a. nie uchyla obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. W konsekwencji, wobec niewyczerpania środków prawnych, nie została spełniona przesłanka dopuszczalności skargi. Na marginesie dodać można, że w przypadku wyczerpania opisanych w niniejszym postanowieniu środków prawnych skarżący będzie mógł ponownie złożyć skargę do sądu administracyjnego. Wskazać przy tym trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność nie jest obwarowane terminem a możliwość jej złożenia jest uwarunkowana uprzednim wezwaniem organu pozostającego w bezczynności do usunięcia naruszenia prawa. Cytowany już wyżej art. 52 § 4 p.p.s.a. (w którym mowa o "innych aktach") dotyczy nie tylko aktów w znaczeniu pozytywnym, ale też bezczynności jako aktu zaniechania podjęcia działań nakazanych przez prawo (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt III SAB/Wa 8/10). Ponadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z dyspozycją art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.