II SAB/Wr 2/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi J.C. i W.C. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddala skargę w całości. J. C. i W. C. wnieśli w dniu 19 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismo dotyczące "wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu – dwu stanowisk parkingowych (...) i (...) przy Al. P. (...)". W treści pisma podali m.in., że "Powodowie wnieśli wniosek na wymaganych drukach i formularzach łącznie z opinią upoważnionego rzeczoznawcy oraz wnieśli stosowną opłatę po konsultacjach wniosku w biurze Urzędu po czym ten wniosek przyjęto i nie jest to kwestią sporną. Zadaniem pozwanego jest ocena wniosku i wydanie decyzji". Do pisma załączono cztery dwustronne dokumenty. Przekazując pismo, określone jako skarga dotycząca wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu składającego się z dwóch stanowisk parkingowych ((...) i (...)) przy al. P. (...) i (...) we W., Prezydent W. nie odniósł się do jego treści i wyjaśnił, że akta sprawy znajdują się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W.. Akta sprawy zostały doręczone Sądowi w dniu 6 grudnia 2018 r. wraz z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) listopada 2018 r. (Nr (...)) umarzającym – na podstawie art. 37 § 1 i art. 105 § 1 w związku z art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie wszczęte ponagleniem J. C. i W. C. na bezczynność Prezydenta W. w sprawie wniosku dotyczącego wydania zaświadczenia o samodzielności garażu dwustanowiskowego oznaczonego jako (...) i (...) w budynku przy A.P. (...) we W.. Ponadto w doręczonym Sądowi w dniu 17 grudnia 2018 r. piśmie procesowym, stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 10 grudnia 2018 r., J. C. i W. C. wyjaśnili, że w dniu 10 września 2018 r. złożyli po raz czwarty na formularzu "Wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu", a bezczynność pozwanego (w piśmie tak określony został Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W.) sprowadza się do braku podjęcia decyzji to jest odmowy wydania decyzji lub wydania decyzji i braku pouczenia o formie i terminie wniesienia odwołania oraz wskazania organu do którego należy wnieść odwołanie. Do pisma załączono trzynaście dokumentów. Wobec treści pisma zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 5 lutego 2019 r. sprawa została zarejestrowana w repertorium SAB jako skarga na bezczynność Prezydenta W. w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu i wykreślona z repertorium SA jako mylnie zarejestrowana, natomiast zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Sądu z dnia 5 marca 2019 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach ustawowo określonych. Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto z urzędu albo na wniosek strony może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 powoływanej ustawy procesowej lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej. Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu – garażu dwustanowiskowego ((...) i (...)) przy A.P. (...) we W.. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest wyczerpanie przez stronę skarżącą przysługujących środków zaskarżenia. Wskazać należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego, a regulujące je przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują według jakich zasad powinno być ono prowadzone. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w sprawie podziela, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia ponaglenie uregulowane w przepisie art. 37 kpa (zażalenie w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r.) nie przysługuje. Przepis ten odnosi się bowiem tylko do spraw administracyjnych, a wydanie zaświadczenia taką sprawą w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa nie jest. Natomiast jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można wnieść po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z materiału sprawy wynika, że J. C. i W. C. w dniu 29 października 2018 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. podanie oznaczone jako "Skarga – wezwanie w trybie art. 37 kpa na bezczynność naszego wniosku (...), Nr kanc.(...) Garaży (...) i (...) przy al. P. (...)". Kolegium rozpatrzyło to podanie jako ponaglenie wniesione w trybie art. 37 § 1 kpa nie wzywając uprzednio wnoszących podanie o wyjaśnienie ich intencji i oświadczenie, czy jest to ponaglenie, czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z jednoczesnym pouczeniem w trybie art. 9 kpa. W okolicznościach zaistniałych w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że warunek formalny, powyżej wskazany i stanowiący przesłankę dopuszczalności skargi, pozwalającą na jej merytoryczne rozpoznanie został zachowany. Zawarty w przedmiotowej skardze zarzut bezczynności odnosi się do postępowania uregulowanego w dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się (m.in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Postępowanie administracyjne sądowoadministracyjne, Warszawa 2010; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969), że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo niezawinioną opieszałością organu. W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie tak rozumiana bezczynność nie zaistniała. Stosownie do art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast przepis art. 218 § 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem, a w jego toku można wykorzystać odpowiednio środki dowodowe, stosując przepisy rozdziału 4 i Działu II kodeksu postępowania administracyjnego (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2010; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1035/13, Lex nr 1528918). W judykaturze administracyjnej przyjęto również, że postępowanie wyjaśniające może polegać tylko na ustaleniu zgodności z prawem okazanego dokumentu (np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 177/04, ONSA i WSA 2004, Nr 1, poz. 19). Z akt sprawy wynika, że zamiarem skarżącego było uzyskanie od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zaświadczenia o samodzielności lokalu, stanowiącego garaż dwustanowiskowy (miejsca parkingowe nr (...) i nr (...)) usytuowany przy A. P. (...) we W.. Wniosek na właściwym formularzu złożony został przez W. C. w dniu 10 września 2018 r. w Kancelarii Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W.. W dniu 20 września 2018 r. skierowane zostało do wnioskodawcy – W. C. przez Kierownika Zespołu Zaświadczeń w Departamencie Architektury i Rozwoju, wezwanie do usunięcia braków wniosku w terminie siedmiu dni poprzez dostarczenie rzutu (pomieszczenia w podpiwniczeniu) potwierdzonego oświadczeniem właściciela lokalu – Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "M.", że przedstawiony na rysunku stan jest aktualny i po zakończeniu budowy nie wprowadzono żadnych zmian z datą i podpisem umożliwiającym identyfikację osoby składającej podpis. W wezwaniu zamieszczono pouczenie, że nieusunięcie wskazanego braku w terminie spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania, a jako podstawę prawną podano przepis art. 64 § 2 kpa. Materiał sprawy wskazuje, że wobec niezastosowania się do wezwania skarżący zostali pismem z dnia 30 października 2018 r. zawiadomieni o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania. W treści zawiadomienia wyjaśniono również, że zgodnie z art. 22 ustawy o własności lokali w związku z art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony. W przedmiotowym przypadku właściciela lokalu użytkowego reprezentuje Zarząd Spółdzielni Mieszkaniowej "M.". Wyjaśnić zatem należy, że powyższe oznacza, iż załączony do wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności opisywanego wcześniej lokalu (garażu), wniesionego przez W. C. w dniu 10 września 2018 r. dokument graficzny oznaczony jako "Rzut pomieszczenia w podpiwniczeniu – dwustanowiskowy parking dla samochodów osobowych" podpisany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, powinien być uzupełniony o podpis uprawnionego (lub uprawnionych) do reprezentacji członka Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "M." z jednoczesnym oświadczeniem, że jest to stan aktualny i po zakończeniu budowy nie wprowadzono żadnych zmian. Wymóg przedstawienia przez wnioskodawcę – podmiot ubiegający się o uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokali, oświadczenia o treści podanej w wezwaniu z dnia 20 września 2018 r. z dodatkowymi elementami w postaci daty i podpisu umożliwiającego identyfikację osoby uprawnionej został również wskazany w uwagach (pkt 2 i pkt 4) zamieszczonych na formularzu wniosku podpisanego przez W. C. i jest traktowany jako niezbędna informacja (materiał). W uwagach podano również, że zaświadczenia o samodzielności lokali wydawane są na podstawie danych i materiałów dostarczonych przez wnioskodawcę. Zdaniem Sądu w okolicznościach przedstawionych powyżej nie można zarzucić Prezydentowi W., działającemu w rozpoznawanej sprawie jako organ właściwy, bezczynności, bowiem – wobec niezastosowania się wnioskodawcy do wezwania z dnia 20 września 2018 r. organ zachował się zgodnie z treścią wezwania, w którym określona została konsekwencja nieuzupełnienia braku wniosku. Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, w którym organ poświadcza informacje, które posiada, nie dokonuje natomiast ocen prawnych, bowiem taka ocena jest elementem kształtowania prawa, które jest niedopuszczalne w tego rodzaju postępowaniu. Sąd w dokonywanej w sprawie ocenie rozważał również zarzut niepodjęcia przez organ postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Zdaniem Sądu w okolicznościach, jakie zaistniały w rozpoznawanej sprawie pozostawienie wniosku bez rozpoznania było dopuszczalne, bowiem treść formularza wniosku o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali znajdującego się w aktach sprawy uprawnia do uznania, że oświadczenie o treści i formie opisanej w wezwaniu z dnia 20 września 2018 r. stanowiło element prawidłowości tego wniosku, a w konsekwencji powodowało dopuszczalność odpowiedniego zastosowania przepisu art. 64 § 2 kpa. Przyjmując taką ocenę Sąd nie miał podstaw do dyscyplinowania organu poprzez zobowiązanie do działania w formie określonej w przepisie art. 149 § 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności oraz uwzględniając fakt, że w dacie wniesienia skargi bezczynność Prezydenta W. nie istniała, Sąd – stosownie do przepisu art. 151 wskazanej powyżej ustawy, orzekł jak w sentencji. Dodatkowo Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że złożenie wniosku z załącznikiem graficznym wcześniej przedłożonym (do wniosku wniesionego do organu w dniu 10 września 2018 r.), uzupełnionym o oświadczenie uprawnionego przedstawiciela Spółdzielni Mieszkaniowej "M.", opisane w wezwaniu organu z dnia 20 września 2018 r. umożliwi skuteczne ubieganie się o uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia o samodzielności lokalu.