II SAB/Wr 2/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. A. S., działając przez zawodowego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, dnia 1 XII 2021 r. skargę na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że organ drugiej instancji (na którego opieszałość skarży się strona) wydał w sprawie decyzję dnia 15 X 2021 r., doręczono ją skutecznie pełnomocnikowi 29 X 2021 r., zaś ponaglenie do organu pierwszej instancji pełnomocnik strony złożyła dnia 23 XI 2021 r. Zdaniem pełnomocnika strony, ponieważ obecnie sprawa toczy się przed tym organem, to ponaglenie winno być do niego skierowane. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W szerokim uzasadnieniu organ opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postepowania, a końcowej części uzasadnienia wskazał na te dwie okoliczności, które sąd opisał w stanie faktycznym sprawy. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Stosownie do treści art. 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a.), a także bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 - 9 p.p.s.a.). Zakres kognicji sądu administracyjnego, określony w powołanym przepisie, determinuje jeden z istotnych elementów konstrukcji dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, podlegającej ocenie w ramach art. 58 § 1 p.p.s.a. Dopuszczalność ta obejmuje przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które łącznie determinują w sposób bezpośredni możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty. Niedopuszczalność skargi, powoduje, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając uwarunkowania formalne dopuszczalności rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny, dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zawsze jednak następuje po dniu skutecznego wniesienia skargi do tego sądu. Za dzień adekwatny dla oceny dopuszczalności rozpatrzenia skargi, w tym dzień dokonywania oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia, przyjmuje się zatem dzień wniesienia skargi, a nie dzień orzekania przez sąd administracyjny. Jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, będące stanem faktycznym, termin dopuszczalnego jej wniesienia jest identyfikowany w ramach wykładni art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Badanie przez sąd administracyjny dopuszczalności skargi polega w pierwszej kolejności na ocenie, czy istnieje jej przedmiot należący do zakresu kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Badaniu sądu podlega istnienie przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy na zaskarżoną formę działalności administracji publicznej lub jej zaniechania (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Jeżeli bowiem przewlekle prowadzone postępowanie uległo zakończeniu przed wniesieniem skargi, to zachodzi jej niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), przestaje bowiem istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (por. T. Woś, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, art. 58, Warszawa 2016 s. 528). Celem przepisów procedury sądowoadministracyjnej jest przede wszystkim ukształtowanie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dokonania oceny jej przedmiotu przez sąd dla ochrony praw stron postępowania administracyjnego w tym postępowaniu. Z tego powodu, kluczowym przepisem dla oceny zakresu ochrony możliwej do uzyskania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest - omawiany powyżej - art. 3 p.p.s.a., określający przedmiotowy zakres właściwości sądu administracyjnego dokonującego kontroli działalności administracji publicznej. Za podstawę prawną uznania odrzucenia skargi złożonej tak po wydaniu, jak i doręczeniu decyzji w sprawie należy przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy następuje brak przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia wobec tego, że przewlekłość nie daje się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Inaczej mówiąc, nie jest już możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy przez kompetentny organ, skoro dokonał on już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to sąd nie może już dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny ma swój kres w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Po rozstrzygnięciu sprawy, nawet jeżeli rozstrzygnięcie to nastąpi po upływie terminu wyznaczonego w przepisach obowiązującego prawa, przewlekłość postępowania pozostaje stanem historycznym, czyli takim, który istniejąc w przeszłości, nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za nadal podlegający ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, skoro organ wydał już takie rozstrzygnięcie. Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania. Zatem, mimo tego, że treść art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje na dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie, (niczym nieograniczonym), to jednak nie oznacza, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie przewlekłości postępowania administracyjnego. Rozważając wykładnię historyczną art. 53 § 2b p.p.s.a., należy na wstępie wskazać, że przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego została wprowadzona do art. 3 § 2 p.p.s.a., jako literalnie mogąca być przedmiotem odrębnej skargi, dopiero od 11 kwietnia 2011 r. - ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. poz. 18). Wskazane uzupełnienie art. 3 § 2 p.p.s.a. było wynikiem nowelizacji art. 37 k.p.a. wprowadzającej do tego przepisu możliwość skarżenia zażaleniem w trybie instancyjnym nie tylko niezałatwienia sprawy administracyjnej w terminie (jak w owym czasie stanowił art. 37 § 1 k.p.a.), ale także przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Można także dodać, że w art. 149 unormowano kompetencje sądu administracyjnego przysługujące dopiero po skutecznym wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Tymczasem, w art. 54 p.p.s.a. unormowano uprawnienia organu administracji (autokontrolne) wyprzedzające uprawnienia sądu, przysługujące temu organowi również dopiero po złożeniu skargi do sądu administracyjnego. W stanie faktycznym sprawy skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Wobec wydania orzeczenia przez SKO skarżący nie jest pozbawiony środków ochrony prawnej w postępowaniu dotyczącym merytorycznej istoty, kończącym się decyzją administracyjną. Należy dodać, że pogląd zbieżny z zaprezentowanym wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 7 marca 2022 r.(II OPS 1/21), w której wskazano, że "skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Można także dodać, że przytoczona teza jest również aktualna w sytuacji, gdy (tak jak tu) ponaglenie zostało przesłane już po wydaniu i doręczeniu decyzji i to w dodatku do niewłaściwego organu. Reasumując, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.