II SAB/Wr 208/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Olga Białek (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. K. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) skargą z dnia 9 marca 2021 r. (data wpłynięcia do organu) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżąca wniosła o: 1/ zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek w terminie 14 dni; 2/ zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych; 3/ zasądzenie od strony przeciwnej kwoty 2.000 zł jako rekompensaty za bezczynność Wojewody. W uzasadnieniu podkreślono, że w dniu 14 października 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę i do dnia wniesienia skargi w sprawie nie zostały podjęte żadne kroki zmierzające do zakończenia postępowania administracyjnego. Zaakcentowano, że zgodnie z przepisami sprawa powinna zostać załatwiona do dnia 14 października 2019 r. (błąd w określeniu miesiąca – przyp. Sąd), zaś w przypadku szczególnego skomplikowania Wojewoda powinien poinformować stronę o konieczności przedłużenia postępowania. Autor uzasadnienia podnosi również, że organ nie może powoływać się na braki kadrowe i stan pandemii, gdyż zna osoby, które otrzymały decyzję w sprawach wszczętych we wrześniu 2020 r. W dalszej części skarżąca wywodziła co należy rozumieć przez bezczynność i zaznaczyła, że w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powinien zawiadomić ją o przyczynach zwłoki oraz wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Naruszenie terminów przez Wojewodę ma, zdaniem skarżącej, charakter rażącego naruszenia prawa. Podkreślono również funkcję kompensacyjną jaką ma spełniać przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej, która wynagrodzi dolegliwości i niedogodności będące konsekwencją bezczynności Wojewody. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Podał między innymi, że można jedynie mówić o bezczynności uzasadnionej i usprawiedliwionej obiektywnymi okolicznościami, a nie złą wolą pracowników organu, albowiem wpłynęła olbrzymia ilość wniosków (w 2017 r. do organu wpłynęło 19.885 wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców, w 2018 r. 20.080, w 2019 r. 26.854 wniosków, w 2020 r. 30.226 wniosków), co powoduje, że dochodzi do niezawinionych opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo, że organ podejmuje różnorodne działania celem zminimalizowania powstających zaległości w rozpoznawaniu wniosków. W przekonaniu organu, biorąc pod uwagę taką liczbę spraw oraz rozpatrywanie ich według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie, ma charakter rażący. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej w podanej wysokości, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Stanowi ono jeden z dwóch alternatywnych środków finansowych (obok grzywny), które mogą być zasądzone przy uwzględnieniu skargi. Wybór środka jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu i zgodnie z orzecznictwem, powinien on być uwarunkowany celem wniesionej skargi na bezczynność do którego należy zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania. W tym także kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie grzywny może przyznać skarżącej sumę pieniężną. Zdaniem organu, przyznanie tej sumy powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w prawie cywilnym wyklucza bowiem traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Z tych względów wniosek jako nieuzasadniony powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 22 maja 2020 r., w którym skarżąca zarzuciła Wojewodzie bierność i przewlekłe postępowanie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.) regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika ono z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zatem art. 35 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w danym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, CBOSA). Kontrolując postępowanie objęte skargą Sąd miał także na uwadze, że po myśli art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest natomiast obowiązany zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przedstawionym wcześniej rozumieniu. Wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożony w dniu 14 października 2019 r. (data wpływu do organu) do dnia wniesienia skargi (tj. do dnia 9 marca 2021 r. – data wpływu do organu) nie został rozpatrzony. W dniu 15 października 2019 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania i wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień 14 sierpnia 2020 r. Wobec braku jakichkolwiek działań zmierzających do zakończenia postępowania, strona wniosła w dniu 19 kwietnia 2021 r. ponaglenie. Skarżąca celem uzupełnienia ewentualnych braków wniosku nadesłała w dniu 29 czerwca 2020 r. dodatkowe dokumenty. W dniu 14 października 2020 r. do organu wpłynęła prośba o potraktowanie sprawy jako pilnej. Dopiero wpływ skargi w dniu 9 marca 2021 r. zmobilizował Wojewodę do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy, gdyż w dniu 16 marca 2021 r. zwrócił się do odpowiednich służb celem uzyskania informacji u cudzoziemcu oraz poinformował o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 16 lipca 2021 r. Jednocześnie, w tym samym terminie Wojewoda przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia. Zaznaczyć jednak trzeba, że kontrola w zakresie bezczynności organu dokonywana jest przez Sąd przy uwzględnieniu stanu prawnego i faktycznego z dnia wniesienia skargi, zatem czynności organu podjęte po tej dacie, nie miały wpływu na ocenę zaistnienia stanu bezczynności. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, gdyż zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności. Nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej naruszając przy tym wszelkie wymogi wynikające z art. 35 § 1- § 3 i art. 36 k.p.a. Tym samym spełnione zostały przesłanki o których mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (w tym względzie ustawa nie przewiduje bowiem terminów szczególnych). Organ co prawda zawiadamiając o wszczęciu postępowania powiadomił stronę, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 14 sierpnia 2020 r., jednak nie budzi wątpliwości, że wskazany termin nie został dochowany. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że przedłużenie ustawowego terminu załatwienia sprawy o ponad 8 miesięcy nie zostało w okolicznościach niniejszej sprawy w żaden sposób uzasadnione np. koniecznością podejmowania czynności procesowych. Tym samym nie można go uznać za skuteczne. Organ pozostawał zatem w bezczynności łącznie przez 15 miesięcy pomimo, że przepisy k.p.a. nakazują rozpoznanie sprawy w ciągu jednego miesiąca, zaś sprawy skomplikowanej – a ta do takich nie należy – w ciągu dwóch miesięcy. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając powyższą okoliczność, Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Nawet jednak wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności. Do wskazanego przez ustawodawcę czasu zawieszenia dopuszczalności orzekania o bezczynności sprawa była bowiem procedowana przez 5 miesięcy, zaś po ustąpieniu ww. okoliczności do momentu wpływu skargi, bezczynność trwała kolejne dziesięć miesięcy. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Mając zaś na uwadze, że do dnia orzekania przez Sąd nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku decyzji – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, liczonym od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akr I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i podejmowanych czynności (przy braku jego zakończenia), uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, powiązane z zaniechaniem podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy, uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej analizy okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwość jej rozpoznania na podstawie przestawionych przez stronę dokumentów. W tego rodzaju sprawach nie istnieje bowiem potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków, czy opinii biegłych. W opinii Sądu, wniosek strony winien być niezwłocznie poddany wstępnej weryfikacji celem wezwania strony do jego uzupełnienia. Następnie po ewentualnym uzupełnieniu dokumentów organ winien rozpatrzyć sprawę w terminach procesowych. W rozpoznawanej sprawie, organ poza czynnościami o charakterze informacyjnym nie podjął żadnych kroków zmierzających do jej załatwienia. Przywołane fakty dowodzą rażącego naruszenia prawa. Nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. Wojewoda kilkunastokrotnie przekroczył bowiem ustawowy termin załatwienia sprawy. Przy czym, jak już wskazano, sprawa nie należy ona do skomplikowanych i wymagających od organu podjęcia szeregu czynności dowodowych a większość niezbędnych dokumentów przedstawia wnioskodawca. Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z winy organu) i postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W konsekwencji tej oceny, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.200 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszenie przez stronę żądania, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto pod rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołanym długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy bez możliwości pozyskania jakiejkolwiek informacji o sprawie. Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka, która ma przymusić organ administracji do sprawnego rozpoznania sprawy strony skarżącej i innych podmiotów w możliwe szybkim terminie. Sąd miał więc na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że choć po wniesieniu skargi, to organ podjął czynności w sprawie), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I –IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).