II SAB/Wr 209/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w G. na bezczynność Rady Gminy Ż. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od złożonej skargi. Stowarzyszenie S. (dalej: stowarzyszenie, wnioskodawca) złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Rady Gminy Ż. w przedmiocie wskazanym w sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowe może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Niniejsza skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., ponieważ należało uznać ją za niedopuszczalną z innych przyczyn. Jak stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest możliwe, gdy przepis prawa obliguje organ administracji publicznej do wydania jednego z uprzednio wskazanych rozstrzygnięć, a mimo to organ go nie wydaje. W niniejszej sprawie stowarzyszenie zarzuciło radzie gminy bezczynność w podjęciu uchwały o zmianie obowiązującego planu miejscowego, domagając się wprowadzenia w nim odpowiednich zmian związanych z negatywnym oddziaływaniem na teren tej gminy H. należącej do grupy kapitałowej K. S.A. Procedurę uchwalania planu miejscowego, w tym jego zmiany, regulują przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977) – dalej: u.p.z.p. Zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy. Przy czym na uwadze należy mieć, że w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p., plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika z treści art. 3 § 2 p.p.s.a., skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w pkt 5, tj. stanowienia aktów prawa miejscowego. Zatem brak podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego jako "kwestionowana bezczynność" nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie: decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wysuniętą przez stowarzyszenie inicjatywę zmiany planu miejscowego oraz ustalenie zakresu tej zmiany należy rozpatrywać w kategoriach władztwa planistycznego gminy. Stosownie do art. 14 ust. 4 u.p.z.p. uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Tylko te podmioty są uprawnione do zainicjowania procedury planistycznej. Wnioski innych podmiotów w tym zakresie podlegają analizie dokonywanej przez organ wykonawczy gminy na podstawie art. 31 ust. 1 u.p.z.p., której wyniki są przedstawiane radzie gminy. Wnioski takie nie są one dla gminy wiążące. To zadaniem organów gminy jest bowiem dokonanie oceny konieczności wprowadzenia zmian w aktach planistycznych gminy. Zdaniem Sądu, podstawą wniesienia skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego, czy też jego zmiany nie może być również art. 101a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny został naruszony niewykonywaniem przez organ gminy czynności nakazanych prawem może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Uregulowanie to dotyczy tylko czynności nakazanych prawem. Jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić - w razie jego niewykonania - o bezczynności organu. Niezasadna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (vide: wyrok NSA z 05.03.2020 r., sygn. akt II OSK 1131/18. Strona skarżąca nie wskazała, aby w sprawie istniały przepisy odrębne, które nakładałyby na Radę Gminy obowiązek podjęcia uchwały dotyczącej zmiany miejscowego planu. Skoro w znajdującym zastosowanie w sprawie stanie prawnym nie ma przepisu obligującego Radę Gminy do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to mając na względzie powyżej wskazane regulacje normatywne, niniejszą skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (pkt I postanowienia). O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II postanowienia).