II SAB/Wr 21/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. przy ul. S. [...] w Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu w przedmiocie wydania zezwolenia na rozbiórkę komórki postanawia odrzucić skargę. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. S. [...] w Ł. (powoływana dalej także jako: Wspólnota), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu (dalej: PINB) w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o wydanie zezwolenia na rozbiórkę komórki posadowionej w Ł. przy ul. S. [...] na działce nr [...]. Składając tak sformułowaną skargę, skarżąca wniosła o zobowiązanie PINB do wydania w sprawie wnioskowanej decyzji w ustawowym terminie oraz o zobowiązanie tego organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 25 maja 2015 r. (data wpływu do organu - 3 czerwca 2015 r.) Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej wniósł o wydanie przez PINB zezwolenia na rozbiórkę, stanowiącej samowolę budowlaną komórki, posadowionej w Ł. przy ul. S. [...] na działce nr [...] i użytkowanej przez członka Wspólnoty B.K.. Wyjaśniono przy tym, że już w roku 2013, toczyło się przed PINB z wniosku B. K. postępowanie w sprawie legalizacji użytkowanej przez nią komórki. Decyzją nr [...] z dnia 9 grudnia 2013 r. PINB umorzył postępowanie w tej sprawie. W odpowiedzi na ten wniosek, udzielonej w dniu 4 sierpnia 2015 r., PINB powiadomił Wspólnotę, że "postępowanie administracyjne przeprowadzone w roku 2013 zostało zakończone decyzją umarzającą, która jest również decyzją legalizacyjną przedmiotowej komórki. Mówi o tym uzasadnienie decyzji nr [...] z dnia 09.12.2013 roku. W związku z powyższym wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Ł. ul. S. [...] jest bezzasadny". Autor skargi wskazał, że w konsekwencji wyrażonego w powyższym piśmie stanowiska, PINB nie podjął żadnych innych czynności w sprawie wniosku Wspólnoty. Dlatego też złożono do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: DWINB) skargę (prawidłowo powinno być zażalenia – pod. Sądu) na bezczynność PINB. Wskazano, że postanowieniem nr [...] z dnia 28 września 2015 r. DWINB uznał za nieuzasadnione wniesione przez Wspólnotę zażalenie. W ocenie skarżącej strony, stanowisko DWINB sankcjonuje bezzasadne zachowanie PINB. Wynika to przede wszystkim z tego, że sentencja decyzji nr [...] nie zawiera pozytywnego rozstrzygnięcia o legalizacji komórki, lecz jedynie umarza postępowanie w tej sprawie. Także jej uzasadnienie, wbrew twierdzeniom PINB, nie rozstrzyga niczego w sprawie legalizacji komórki. Według skarżącej Wspólnoty, takie rozstrzygnięcie nie ma mocy prawnej, ponieważ nie można merytorycznych rozstrzygnięć decyzji administracyjnych zastępować wzmiankami w ich uzasadnieniach. W związku z tym sporna komórka nadal stanowi samowolę budowlaną. Natomiast złożony przez Wspólnotę wniosek, pomimo obowiązywania uchwały Wspólnoty w sprawie demontażu komórki, nie został dotychczas przez PINB merytorycznie rozpoznany i rozstrzygnięty, co uzasadnia niniejszą skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W rozumieniu tego przepisu środkiem zaskarżenia w przypadku bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania jest zażalenie do organu wyższego stopnia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa składane w trybie art. 37 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie został wyczerpany tryb "przedskargowy". Skarżąca Wspólnota nie wykazała bowiem, że skarga na bezczynność została poprzedzona zażaleniem wniesionym do DWINB - w trybie art. 37 k.p.a. - na nieterminowe załatwienie przez PINB w Zgorzelcu sprawy "wydania zezwolenia na rozbiórkę". Takie stanowisko Sądu podyktowane jest oceną wniosku Wspólnoty z dnia 25 maja 2015 r. Przyjdzie bowiem zauważyć, że w piśmie tym Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej zwrócił się do PINB o wydanie "zezwolenia na rozbiórkę". Już zatem sama treść podania, jak też wskazanie w nim podstawy prawnej zgłoszonego żądania, tj. art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, świadczy o tym, że wniosek dotyczył wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego – komórki lokatorskiej posadowionej w Ł. przy ul. S. [...] na działce nr [...]. Tymczasem z postanowienia DWINB z dnia 28 września 2015 r., nr [...], które jest przywoływane przez skarżącą na potwierdzenie, że wyczerpała tryb przedsądowy, wynika, że do organu II instancji złożone zostało zażalenie na bezczynność PINB w sprawie "legalizacji komórki". Wynika to nie tylko z osnowy postanowienia, ale także z treści uzasadnienia, w którym organ jednoznacznie odniósł się do prowadzenia przez PINB sprawy samowoli budowlanej spornej komórki. Co więcej, takie zażalenie złożyło A. – dalej: A.. Zarówno ze skargi, jak i przedłożonych akt administracyjnych nie wynika przy tym aby A. reprezentowało Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. S. [...] w Ł.. Taka informacja nie wynika również z treści postanowienia DWINB. Biorąc zatem pod uwagę brak tożsamości, zarówno podmiotowej jak i przedmiotowej, pomiędzy wnioskiem Wspólnoty z dnia 25 maja 2015 r. (później również jej skargą do sądu administracyjnego), a przedmiotem zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia (Wspólnota wniosła o wydanie zezwolenia na rozbiórkę komórki, natomiast DWINB rozpoznał zażalenie A. w przedmiocie bezczynności PINB w sprawie legalizacji komórki), stwierdzić należało, że Wspólnota nie wykazała, że przed wniesieniem skargi do sądu wyczerpała tryb zażaleniowy na bezczynności PINB w sprawie "wydania zezwolenia na rozbiórkę komórki". Niezależnie od powyższego należało również odnieść się do kwestii właściwości organu administracyjnego do rozpoznania wniosku Wspólnoty z dnia 25 maja 2015 r. Po analizie treści tego wniosku, a zwłaszcza powołanej w nim podstawy prawnej, tj. art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, należy uznać, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie jest właściwy do wydania - na wskazanej podstawie prawnej - decyzji o zezwoleniu na rozbiórkę. Rozdział kompetencji pomiędzy organami administracji architektoniczno-budowlanej (starosta i prezydent miasta w gminie na prawach powiatu) i nadzoru budowlanego w Prawie budowlanym został przeprowadzony w ten sposób, że istnieje domniemanie właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) i enumeratywnie wyliczenie spraw, w których właściwe są organy nadzoru budowlanego. To enumeratywne wyliczenie spraw, w których właściwe są organy nadzoru budowlanego, ma miejsce w art. 83 ustawy Prawo budowlane. W tym wyliczeniu nie znajdują się jednak roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektów budowlanych, do których stosownie do art. 31 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymagane jest zgłoszenie albo stosownie do art. 32 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego. Z przedstawionej zatem analizy wynika, że podanie Wspólnoty z dnia 25 maja 2015 r. zostało wniesione do niewłaściwego organu. W takiej sytuacji PINB powinien zgodnie z regulacją art. 65 § 1 k.p.a. niezwłocznie przekazać je do organu właściwego – starosty, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Z tych też powodów skargę należało uznać za niedopuszczalną i jako taką, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucić.