II SAB/Wr 211/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 800 zł (słownie: osiemset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 01.02.2021 r. R. K. (dalej: skarżący, wnioskodawca) złożył wniosek do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ I stopnia) o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W wystosowanym wniosku wskazał m.in., że: posiada [...] obywatelstwo, przebywa na terytorium Polski nieprzerwanie od 16.09.1996 r., posiada źródło stabilnego i regularnego dochodu oraz jest objęty ubezpieczeniem społecznym. Natomiast jak wskazał w formularzu, jego aktualnym dokumentem podróży była wydana 27.07.2018 r. przez Wojewodę Podkarpackiego karta pobytu o serii [...] oraz numerze [...]. Jej termin ważności upływał 01.07.2021 r. W tej samej dacie wnioskodawca przedłożył organowi m.in.: decyzje Wojewody Podkarpackiego regulujące legalność jego pobytu na terytorium Polski, zeznania podatkowe oraz kserokopię "umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas określony" zawartej 06.11.2020 r. Pismem z 07.02.2022 r. wnioskodawca zwrócił się z prośbą do organu o przyspieszenie rozpatrywania jego wniosku. Wskazał, że aktualnie nie posiada już żadnego ważnego dokumentu pobytowego, co bardzo utrudnia mu normalne życie. Skarżący pismem z 23.03.2023 r. wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością organu w prowadzonym postępowaniu. Pismem z 24.04.2023 r. skarżący wywiódł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 35 § 1 - § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy o ponad 2 lata w stosunku do terminu wynikającego z art. 112a ust. 1 ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: ustawa o cudzoziemcach; oraz 2) art. 12 jak i art. 8 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w określonym terminie; oraz 4) przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 20 tys. złotych. W dalszej części skargi skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu spraw pobytowych. Po wywiedzeniu skargi, pismem z 24.05.2023 r. Wojewoda wezwał cudzoziemca do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w dniu 27.06.2023 r. oraz do dołączenia w trakcie wizyty: kserokopii wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem do wglądu oryginału) oraz oryginału wraz z kopią do akt sprawy bądź uwierzytelnionej kopii dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (np. umowy najmu, aktu notarialnego kupna (sprzedaży) mieszkania). Wojewoda poinformował jednocześnie w tym miejscu, że za wskazywany tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nie uznaje się umowy użyczenia lokalu, chyba że użyczającym jest jego: zstępny, wstępny, małżonek, rodzice małżonka lub rodzeństwo cudzoziemca. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 219 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość. Wojewoda pouczył jednocześnie wnioskodawcę, że nieusunięcie powyższych braków we wskazanym terminie będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania – zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy pismo zostało odebrane przez stronę 05.06.2023 r. Pismem z 25.05.2023 r. Wojewoda wezwał skarżącego o uzupełnienie ponaglenia, w terminie 7 dni od dnia odebrania pisma, o brakujący podpis. Jednocześnie poinformowano, że w przypadku nieusunięcia tego braku formalnego we wskazanym terminie, organ pozostawi ponaglenie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Dnia 27.06.2023 r. miała miejsce osobista wizyta wnioskodawcy w urzędzie wojewódzkim. W jej trakcie skarżący złożył oświadczenie o okolicznościach braku posiadania [...] paszportu, kserokopię umowy "najmu mieszkania" z 29.04.2023 r., ksero "Vouchera" z 1996 r. z polskiego biura turystycznego wypełnionego w języku obcym bez tłumaczenia przez tłumacza przysięgłego wraz z okazaniem do wglądu oryginału za pomocą którego jako małoletni przyjechał wraz z matką do Polski oraz kserokopię karty pobytu z 2018 r. wydaną przez Wojewodę Podkarpackiego ważną do 01.07.2021 r. Tym samym wnioskodawca nie przedłożył wnioskowanych kserokopii wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem do wglądu oryginału. Zawiadomieniem z 11.07.2023 r. Wojewoda poinformował skarżącego, że pozostawia bez rozpoznania wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nakreślił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że już w złożonym wniosku pobytowym 01.02.2021 r. zaistniały braki formalne w postaci: braku przedłożenia dokumentu z którego wynikałoby, że właściciel lokalu jest: zstępnym, wstępnym, małżonkiem, rodzicem małżonka lub rodzeństwem cudzoziemca oraz nie złożono kserokopii wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe wraz z oryginałem do wglądu. Wojewoda wskazał, że w związku z tym postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, gdyż wniosek był obarczony brakami formalnymi. W dalszej kolejności Wojewoda zaznaczył, że także w trakcie osobistej wizyty wnioskodawcy w siedzibie organu nie nastąpiło finalne uzupełnienie braków formalnych wniosku. Odnosząc się do braku przedłożenia kserokopii wszystkich stron paszportu organ stanął na stanowisku, że cudzoziemiec nie jest w żaden sposób zwolniony z podjęcia działań mających na celu uzyskanie paszportu. Także nie udokumentował czy poczynił w tym celu jakiekolwiek czynności. W związku z tym nie nastąpiło spełnienie przesłanek z art. 219 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 ustawy o cudzoziemcach. Skutkowało to pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Pismem w tej samej dacie Wojewoda poinformował skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania również złożonego ponaglenia z 23.03.2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej okazała się uzasadniona, albowiem postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do jego załatwienia. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że miano w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że 01.02.2021 r. złożono wniosek pobytowy. Następnie po upływie roku pismem z 07.02.2022 r. wnioskodawca zwrócił się z prośbą do Wojewody o przyspieszenie jego rozpoznawania. Pozostało ono bez odpowiedzi. W dniu 23.03.2023 r. wniósł ponaglenie na działanie organu. Dopiero po wywiedzeniu 24.04.2023 r. niniejszej skargi, Wojewoda 24.05.2023 r. podjął pierwsze czynności w sprawie wzywając cudzoziemca do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w dniu 27.06.2023 r. oraz do dołączenia w trakcie wizyty wyszczególnionych dokumentów. Powyższe okoliczności stanowią, że prowadzone w sprawie postępowanie nosiło cechy przewlekłości, naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności w sprawie organ podjął dopiero miesiąc po wywiedzeniu skargi, a jednocześnie ponad 2 lata i 3 miesiące po wystosowaniu wniosku. Tak długi okres zwłoki organu, który przez ten czas nie podejmował w sprawie czynności i nie wydał żadnego rozstrzygnięcia znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie dopuścił się przewlekłości postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Za zgodne z literą prawa Sąd uznał pozostawienie bez rozpoznania podania wnioskodawcy z 01.02.2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Kwestia dopuszczalności (legalności) pozostawienia bez rozpoznania podania wnioskodawcy wymagała dokonania przez Sąd pogłębionej analizy w tym zakresie. Zawartość wniosku (informacje, oświadczenia) o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE uregulowana jest w art. 219 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Skarżący składając ten wniosek Wojewodzie zamieścił w nim wszystkie wymagane prawem informacje i oświadczenia za wyjątkiem wskazania informacji dotyczących dokumentu podróży (ppkt 3). Co prawda wnioskodawca wypełnił w tym przedmiocie odpowiednie rubryki formularza wniosku, ale wskazał tutaj na ważną jeszcze w tym czasie do 01.07.2021 r. kartę pobytu wydaną mu przez Wojewodę Podkarpackiego. W tym miejscu należy jasno zaznaczyć, że karta pobytu nie jest dokumentem uprawniającym do podróży, a dokumentem pozwalającym na legalny pobyt w Polsce. Za dokument podróży uprawniający do przekroczenia granicy RP służy, dla zdecydowanej większości cudzoziemców w rozumieniu prawa polskiego, przede wszystkim paszport wydany przez upoważniony do tego organ państwa trzeciego. Same zaś zasady przekraczania polskiej granicy przez cudzoziemców uregulowane są w dziale III ("przekraczanie granicy") ustawy o cudzoziemcach (od art. 23 do art. 57). Złożenie samego oświadczenia w tym aspekcie jest jednakże powiązane z koniecznością dokonania konkretnej czynności technicznej jaką jest fizyczne przedstawienie organowi ważnego dokumentu podróży wraz z tytułem prawnym do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym wnioskodawca ma zamiar przebywać. Stanowi o tym ust. 2. W związku z tym, że złożony wniosek został nadany pocztą, po stronie wnioskodawcy zaistniała konieczność osobistego udania się do urzędu wojewódzkiego celem m.in. właśnie przedłożenia kserokopii wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem do wglądu jego oryginału. W trakcie wizyty w siedzibie organu 27.06.2023 r. wnioskodawca złożył pisemne oświadczenie z wyjaśnieniem okoliczności braku posiadania paszportu oraz przedstawił w języku obcym kserokopię "Vouchera" z polskiego biura podróży z 1996r. na podstawie którego wjechał wraz z mamą w 1996 r. do Polski. Jednakże złożone oświadczenie jak i przedłożony do wglądu "Voucher" nie mogły skutkować stwierdzeniem spełnienia przesłanki przedstawienia ważnego dokumentu podróży. Natomiast analizując spełnienie drugiej przesłanki wskazanej w ust. 2 powołanej ustawy, tj. przedstawienia tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym miał przebywać wnioskodawca należy zaznaczyć, że także i ona nie została spełniona. Ustawodawca używając pojęcia "tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego" daje cudzoziemcom szerokie spektrum możliwości (sytuacji prawnych), które pozwalają spełnić ten wymóg. Może to być własność nieruchomości, współwłasność, spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego czy też wszelkie umowy obligacyjne z jednym jedynym wyjątkiem umowy użyczenia, o którym jasno stanowi ust. 3. Wnioskodawca przedstawił co prawda Wojewodzie kilka następujących po sobie umów, które były zatytułowane "umowa najmu lokalu mieszkalnego na czas określony", natomiast w zgodnej ocenie najpierw Wojewody, a teraz Sądu, tak skonstruowanego stosunku prawnego nie można było nazwać umową najmu. Należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że organ właściwy do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie jest związany wskazaną przez strony nazwą czynności prawnej, lecz może i powinien samodzielnie ustalać jej istotne elementy. Umowa najmu uregulowana jest w art. 659 – 692 k.c. Essentialia negotii (przedmiotowo istotne elementy treści czynności prawnej) tej umowy zostały uregulowane w art. 659 § 1 i § 2 k.c. Zgodnie z § 1 przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Natomiast czynsz może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju (§ 2). Dokonując subsumpcji wskazanych regulacji prawnych do przedłożonej przez wnioskodawcę "umowy najmu mieszkania" z 29.04.2023 r. należy bezsprzecznie stwierdzić, że tak skonstruowany przez strony stosunek prawny nie odpowiada umowie najmu. O ile potencjalna wynajmująca oddała potencjalnemu najemcy (skarżącemu) rzecz do używania (lokal mieszkalny) przez czas nieoznaczony, o tyle potencjalny najemca nie został zobowiązany do płacenia wynajmującej umówionego czynszu, gdyż w umowie nie ma jakiegokolwiek uregulowania na ten temat. W związku z tym należało zastosować przepis art. 65 § 2 k.c., który stanowi, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Kierując się tą regulacją należało poddać zapisy umowy analizie pod kątem możliwej do zaistnienia umowy użyczenia. Zgodnie z art. 710 k.c. przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Przekładając to na stan badanej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia umowy z 29.04.2023r. w całej rozciągłości wypełniały essentialia negotii umowy użyczenia, gdyż przekazanie w bezpłatne używanie lokalu mieszkalnego jest właśnie taką umową. Jednakże zgodnie z ust. 3 za tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nie można uznać umowy użyczenia lokalu. W analizowanym stanie faktycznym nie wystąpiła także sytuacja "sanowania stanu posiadanej umowy użyczenia", polegająca na tym, że użyczającym byłby zstępny, wstępny, małżonek, rodzice małżonka lub rodzeństwo cudzoziemca, co umożliwiałoby przyjęcie, że wnioskodawca legitymuje się dopuszczalnym tytułem prawnym do zajmowania lokalu mieszkalnego. Zarówno w aktach postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie znajduje się jakakolwiek informacja, aby użyczająca była dla wnioskodawcy krewnym bądź powinowatym wskazanym w ust. 3. Prawidłowość pozostawia przez Wojewodę bez rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, skutkowało umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. W związku z tym Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 800 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musiał się zmagać nie posiadając jakiegokolwiek aktu administracyjnego z którego jasno wynikałoby jak przedstawia się jego sytuacja prawna co do legalnego pobytu w Polsce. Utrudniało mu to np. prowadzenie spółki handlowej w której jest prezesem zarządu. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miały wpływ następujące aspekty wynikłe w toku procedowania sprawy. Pierwszym z nich był fakt, że Wojewoda Dolnośląski od dnia wpływu wniosku przez następne ponad 2 lata nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności. Drugim było to, że organ I stopnia po wpłynięciu podania nie poinformował wnioskodawcy o: kompletności bądź też brakach formalnych wniosku, nie określił terminu zakończenia postępowania i jak wynika z akt administracyjnych w ogóle zignorował wniosek. Wskazywane czynności zgodnie z k.p.a. organ dokonuje automatycznie i z urzędu, gdyż jest do tego zobowiązany w sposób ustawowy. Taka opieszałość ze strony organu nie może zasługiwać na aprobatę. Jednocześnie wyważając między sobą występujący z jednej strony po stronie skarżącego permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawcy stwierdzona przewlekłość, doprowadziło to orzekających do kompromisowego przekonania, że skarżącemu powinno się przyznać kwotę 800 zł. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ).Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).