II SAB/Wr 215/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi N.K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (słownie: tysiąc złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca (N. K.), działając przy pomocy pełnomocnika, wniosła w dniu 10.05.2023 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na niedotrzymaniu terminów załatwienia sprawy z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – złożonego 14.10.2019 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 tys. złotych; 5) wymierzenie organowi grzywny w wysokości połowy możliwej do wymierzenia kwoty zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz 6) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona, albowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 ani w terminie wskazanym w art. 36 k.p.a. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że 14.10.2019 r. skarżąca wniosła do Wojewody wniosek w przedmiotowej sprawie. Pismem w tej samej dacie organ poinformował wnioskodawczynię, że przewidywany termin zakończenia wszczętego postępowania ustala się na dzień 14.08.2020 r., a do czasu uzyskania przez przyszłą decyzję przymiotu ostateczności, pobyt na terytorium Polski uważa się za legalny. Dnia 12.12.2019 r. dostarczono organowi oświadczenie dotyczące adresu do korespondencji. Następnie dnia 22.01.2020 r. wnioskodawczyni przesłała organowi kolejne dokumenty takie jak: zaświadczenie o zameldowaniu w W. na pobyt czasowy, kopię aktu notarialnego umowy sprzedaży (kupna przez córkę) [...] mieszkania, oświadczenie córki o zgodzie na zamieszkanie matki (wnioskodawczyni) w tym mieszkaniu. Dnia 04.05.2020 r. skarżąca przesłała do organu pełnomocnictwo do reprezentowania jej przed Wojewodą w ramach toczącego się postępowania. Pismem z 16.06.2020 r. dostarczono Wojewodzie: zaświadczenie ZUS P ZCNA oraz kopię złożonego PIT-28 za 2019 r. Pismem z 16.03.2021 r. wystosowano prośbę o przyspieszenie rozpatrywania wniosku. Dnia 31.05.2021 r. doręczono kolejne pismo. Listem elektronicznym z 01.07.2021 r. M. T. (mąż wnioskodawczyni) zwrócił się do Kancelarii Prezydenta RP z prośbą o pomoc w przyspieszeniu rozpoznania wniosku jego żony. Pismem z 20.08.2021 r. zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji na jakim etapie postępowania znajduje się przedmiotowa sprawa. Pismem z 25.08.2021 r. organ wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Dzień później Wojewoda zwrócił się do Straży Granicznej ze zleceniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mającego na celu weryfikację kwestii związanej z miejscem faktycznego zamieszkania wnioskodawczyni oraz weryfikacji czy związek małżeński obywatelki U. nie został zawarty w celu obejścia przez cudzoziemca przepisów pobytowych. Pismem w tej samej dacie organ poinformował wnioskodawczynię, że w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego przewidywany termin ukończenia postępowania ustala się na dzień 26.11.2021 r. Dnia 28.08.2021 r. funkcjonariusz Straży Granicznej przeprowadził zlecony wywiad środowiskowy. Pismem z 31.08.2021 r. Wojewoda poinformował Kancelarię Prezydenta RP o podjętych czynnościach służących zakończeniu sprawy. Pismem z 12.10.2021 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu poinformował Wojewodę, że w wyniku dokonanych sprawdzeń w dostępnych dla Policji bazach danych nie wynika, aby pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju. Pismem z 13.10.2021 r. przesłano umowę najmu okazjonalnego zamieszkiwanego lokalu. Dnia 15.11.2021 r. wnioskodawczyni dostarczyła organowi kolejne dokumenty: kopię zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt czasowy. Pismem z 03.01.2022 r. ponownie zwrócono się do Wojewody z prośbą o przyspieszenie rozpoznania wniosku. Dnia 11.01.2022 r. mąż skarżącej ponownie zwrócił się do Kancelarii Prezydenta RP o pomoc w sprawie. Dnia 07.11.2022 r. za pomocą środków komunikacji elektronicznej cudzoziemka zwróciła się do Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego z pytaniem o stan rozpatrywania wniosku oraz prośbą o przyspieszenie jego procedowania. Dnia 23.02.2023 r. wnioskodawczyni przedłożyła organowi kopię odpisu zupełnego aktu małżeństwa. W dniu 01.03.2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie na działanie organu. Pomimo otrzymania w dniu 10.05.2023 r. niniejszej skargi, dopiero tydzień później – w dniu 17.05.2023 r. organ poinformował skarżącą o tym, że toczące się postępowanie administracyjne zostanie ukończone w terminie 60 dni od zaistnienia 1 z 3 wskazanych w piśmie zdarzeń. Ponadto wezwał skarżącą do dostarczenia w terminie 30 dni dokumentu potwierdzającego posiadanie aktualnego, opłaconego tytułu do ubezpieczenia zdrowotnego. Powyższe ustalenia wskazują, że organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8 i art. 12 k.p.a. Okres zwłoki organu, który od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tj. od 15.10.2019 r. do 25.08.2021 r. (wystąpienie do organów zajmujących się bezpieczeństwem Państwa o udzielenie informacji), a następnie od 27.08.2021 r. do 17.05.2023 r. nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności, znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie zasadniczo nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. W przypadku drugiego okresu braku procedowania wniosku przez Wojewodę, Sąd pragnie zważyć na mający miejsce w tym czasie wybuch 24.02.2022 r. wojny pomiędzy Rosją, a Ukrainą, co wywołało w polskim porządku prawnym doniosłe i wieloaspektowe skutki w prowadzeniu tego rodzaju postępowań administracyjnych. Jak bowiem najpierw wynikało z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z ust. 3 pkt 1 oraz pkt 2, a aktualnie wynika z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z ust. 3 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.) – dalej: specustawa pomocowa, najpierw w okresie do dnia 31.12.2022 r. (aktualnie na mocy drugiego z ww. przepisów – art. 100d specustawy pomocowej do 04.03.2024 r.) bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał (ulega) zawieszeniu na ten okres. Ponadto, zgodnie z wolą ustawodawcy, w tych okresach, nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie (ust. 3 pkt 1) oraz nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3 pkt 2). Przekładając powyższe unormowania na stan rozpoznawanej sprawy należało zatem stwierdzić, że okresy bezczynności organu miały miejsce: 1) od 15.10.2019 r. do 25.08.2021 r. oraz 2) od 27.08.2021 r. do 24.02.2022 r. (dzień, w którym specustawa pomocowa zyskała retroaktywną moc obowiązującą na podstawie art. 116). Tylko za brak działania w tych ramach czasowych Wojewoda będzie ponosił negatywne konsekwencje, co znalazło odzwierciedlenie w sentencji wyroku, a znajdzie szersze wyjaśnienie w dalszej części uzasadnienia. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wobec braku przekazania przez organ informacji o wydaniu decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemców oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i art. 35 § 4 k.p.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miały wpływ następujące aspekty wynikłe w toku procedowania sprawy. Pierwszym z nich był fakt, że Wojewoda Dolnośląski od dnia wpływu wniosku przez następne 19 miesięcy (nie uwzględniono tutaj dwumiesięcznego okresu na rozpatrzenie wniosku od dnia jego wpływu, który wydaje się być realnym terminem na przeprowadzenie wszelkich niezbędnych czynności prowadzących do wydania merytorycznej decyzji oraz 1 miesiąca zawieszenia postępowania administracyjnego od połowy marca 2020 r. do połowy kwietnia 2020 r. związanego z występującym stanem zagrożenia epidemicznego), a następnie po dokonaniu tylko 3 czynności w sierpniu 2021 r. (tj. wniosek do służb o przekazanie informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP, zlecenie Straży Granicznej przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz poinformowanie wnioskodawczyni o nowym terminie załatwienia sprawy) przez kolejne pół roku (datą graniczną jest 24.02.2022 r. jako dzień w którym ex lege nastąpiło zawieszenie biegu terminu postępowania) nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności. Drugą kwestią był fakt, że organ dwukrotnie też nie dochował określonego przez samego siebie terminu zakończenia postępowania. Natomiast trzecim aspektem było to, że po uzyskaniu 12.10.2021 r. od Komendanta Wojewódzkiego Policji informacji na temat skarżącej prowadzący w imieniu Wojewody sprawę inspektor wojewódzki nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania, a jak wynika z dołączonych akt administracyjnych dysponował już wystarczającymi danymi pozwalającymi wydać mu odpowiednie rozstrzygnięcie. Gdyby natomiast przyjąć wariant, że organ nie znajdował się jeszcze w posiadaniu wszystkich niezbędnych danych, to od tego dnia (12.10.2021 r. – uwaga Sądu) nic nie stało na przeszkodzie, aby wezwać wnioskodawczynię o odpowiednie uzupełnienie wniosku. Taka opieszałość ze strony organu nie może zasługiwać na aprobatę. Nie łączyły się z nią żadne inne czynności jak np. sprawdzenie kompletności wniosku oraz kierowane praktycznie w sposób automatyczny zapytanie do służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo Państwa w przedmiocie przekazania informacji na temat pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Jednocześnie wyważając między sobą występujący z jednej strony po stronie skarżącej permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawczyni stwierdzona bezczynność, doprowadziło to orzekających do kompromisowego przekonania, że skarżącej powinno się przyznać kwotę 1000 złotych. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota 10 tys. złotych jest wygórowana. Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Dlatego w tym zakresie Sąd skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).