II SAB/Wr 22/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Protokolant - Halina Kremis, - Alicja Palus, - Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. U. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie robót budowlanych związanych z budową schodów zewnętrznych i wiatrołopu, dobudowanych bez pozwolenia na budowę do budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] we W. postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia 9.06.1992 r. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. nakazano sprawcy samowolnej budowy schodów zewnętrznych i nadbudówki garażu wstrzymanie robót i przedłożenie określonych dokumentów. W dniu 21.04.1993 r. skarżąca (będąca współwłaścicielką budynku i właścicielką lokalu mieszkalnego oraz garażu) zawiadomiła organ o dokończeniu tej budowy i wniosła o nakazanie rozbiórki. W dniu 26.04.1996 r. inwestor, po wykonaniu nałożonych obowiązków, złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie zakończyło się do tej pory, zaś ostatnią z wydanych decyzji była decyzja organu odwoławczego z dnia 15.09.2005 r. uchylająca po rozpatrzeniu odwołania skarżącej decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 13.10.2005 r. skarżąca złożyła w organie odwoławczym pismo adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawierające skargę na sposób postępowania w sprawie samowoli budowlanej i prośbę o szybką interwencję w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 18.10.2005 r. organ odwoławczy na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. i art. 54 § 1 p.p.s.a. przekazał tę skargę do organu pierwszej instancji jako skargę na działanie tego organu. Pismem z tego samego dnia organ odwoławczy oddalił zarzuty skarżącej dotyczące bezczynności organu I instancji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. W dniu 16.11.2005 r. skarżąca złożyła w organie odwoławczym kolejne pismo adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W piśmie tym opisała zagrożenia wywołane samowolną budową i związane z tym obawy skarżącej oraz wytknęła wałkowanie tej sprawy od ponad 10 lat, gdyż "krążą odwołania, zażalenia i nie ma końca". Postanowieniem z dnia 25.11.2005 r. organ odwoławczy na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. i art. 54 § 1 p.p.s.a. przekazał powyższą skargę do organu pierwszej instancji. Przekazując powyższe pisma skarżącej jako skargi na bezczynność, organ I instancji wniósł o ich oddalenie. W dniu 10.04.2006 r. akta administracyjne sprawy zostały zwrócone do tego organu po uprawomocnieniu się postanowienia o odrzuceniu skargi inwestora na decyzję z dnia 15.09.2005 r., zaś organ tego samego dnia przesłał je do Sądu wraz ze skargami na bezczynność. Kolejno akta administracyjne przesłane zostały do pełnomocnika Ministra Spraw Zagranicznych do spraw postępowań przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w związku ze skargą skarżącej do ETPC. Akta zostały zwrócone do organu w dniu 29.12.2006 r., a następnie przekazane do akt nin. sprawy w dniu 22.03.2007 r. Do tej pory organ nie wydał decyzji w rozpatrywanej sprawie. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wobec niewyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 35 § 3 i 5 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – niepóźniej niż w ciągu dwóch miesięcy, przy czym do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (przykładowo art. 106 § 3 k.p.a.), okresów zawieszenia postępowania (o ile zawieszenie nie było oczywiście bezzasadne) oraz okresów opóźnienia spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W nin. sprawie organ nie zawiadomił stron o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy bądź o istnieniu przyczyn niezałatwienia sprawy niezależnych od organu. Niewątpliwie zatem organ znajduje się obecnie w zwłoce z załatwieniem sprawy, o ile bowiem byłoby usprawiedliwione oczekiwanie na sposób załatwienia skargi na decyzję uchylającą, to konieczność nadesłania akt administracyjnych do sądu z kolejną skargą lub do innego organu, w zasadzie nie usprawiedliwia bezczynności organu, tym bardziej gdy organ dysponował aktami sprawy w okresie od dnia 29.12.2006 r. do dnia 22.03.2007 r. Stronie przysługują określone środki prawne w przypadku bezczynności organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, natomiast według art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, zachodzącą w szczególności w przypadku niewydania decyzji (art. 104 k.p.a.) w terminie. Jak wynika z art. 149 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania decyzji w określonym terminie (rozpoczynającym bieg zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., tj. w dniu doręczenia akt organowi po uprawomocnieniu się wyroku). Z przepisu tego wynika, że o sposobie rozstrzygnięcia decyduje stan sprawy z daty wyrokowania (w przypadku ustania bezczynności w toku sprawy sądowej wydanie wyroku staje się zbędne, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), zaś badaniem sądu objęty jest stan bezczynności organu (czy wydał decyzję), nie zaś treść rozstrzygnięcia sprawy decyzją (sąd nie może ukierunkować organu na określone załatwienie sprawy). Z niejasnej treści skarg mogło wynikać, że skarżąca oczekiwała raczej na korzystne dla siebie załatwienie lub ukierunkowanie załatwienia sprawy przez Sąd, niż proste zobowiązanie organów do wydania (jakiejkolwiek) decyzji, prowadzące ewentualnie do zastosowania art. 154 p.p.s.a. (skarga o wymierzenie organowi grzywny). Niezależnie od tego należy wskazać, że w dacie złożenia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, skoro w okresie do dnia 10.04.2006 r. oczekiwał na sposób załatwienia skargi inwestora na decyzję organu odwoławczego, zatem skarżąca się mogła oczekiwać uwzględnienia skargi pomimo powstania stanu bezczynności organu w toku sprawy sądowej, o czym była mowa. Sąd nie mógł jednak rozpoznać skargi merytorycznie, gdyż w nin. sprawie zachodzi przypadek niedopuszczalności skargi prowadzącej do jej odrzucenia, o co trafnie wniósł organ w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę. Jak stanowi bowiem art. 52 § 1 p.p.s.a. "skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia", co w nin. sprawie oznacza, że skarżąca powinna przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.) i uzyskać jego załatwienie postanowieniem bądź jego niezałatwienie w terminie (art. 35 k.p.a.). Z treści pism – skarg skarżącej oraz postanowień organu odwoławczego o ich przekazaniu, których skarżąca nie kwestionowała, nie wynikało, aby można było pismo z dnia 12.10.2005 r. uznać za zażalenie na bezczynność, pismo organu odwoławczego z dnia 18.10.2005 r. za jego załatwienie, zaś pismo z dnia 11.11.2005 r. za skargę na bezczynność. O ile skarżąca pragnie nadal uzyskać wyrok zobowiązujący organ do załatwienia sprawy, skoro obecnie organ znajduje się w zwłoce, powinna dopełnić czynności oznaczających "wyczerpanie środków zaskarżenia", czyli złożyć zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia i odczekać na jego załatwienie przez ten organ, a dopiero następnie (o ile organ wyższego stopnia nie uwzględni zażalenia bądź nie wyda postanowienia w terminie 30 dni) złożyć skargę do sądu. Obecnie złożona skarga jako przedwczesna, była niedopuszczalna i dlatego oraz zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.