II SAB/Wr 22/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę instalacji gazowej z montażem kotła gazowego w lokalu mieszkalnym w budynku mieszkalnym I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie; II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 1 000 zł (słownie: jeden tysiąc); V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z [...].02.2020 r. (data wpływu) H. K. (dalej jako "skarżący") zakwestionował bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] (dalej także jako "organ"), przez niewydanie decyzji od lipca 2018 r. w sprawie zażalenia na decyzję Starosty [...] z [...].04.2018 r., naruszającą rażąco jego prawa własności i stan posiadania. Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o wyznaczenie terminu na wydanie decyzji w sprawie, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ kary grzywny, zasądzenie zwrotu wpisu oraz zwrotu kosztów porady prawnej w kwocie 200 zł. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...].07.2018 r. wniósł do Wojewody pismo zatytułowane "zażalenie" na decyzję Starosty z [...].04.2018 r. wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę instalacji grzewczej, której fragment będzie przebiegał przez należące do niego pomieszczenie. Decyzję wydano bez jego wiedzy i zgody, pomijając skarżącego w postępowaniu. Dopiero w styczniu 2019 r. do skarżącego zwrócił się Wojewoda z zapytaniem na temat charakteru pisma złożonego w lipcu 2018 r. Skarżący odpowiedział organowi [...].01.2019 r. jednocześnie składając ponaglenie. Do dnia wniesienia niniejszej skargi skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi ze strony organu ani też nie wydano merytorycznej decyzji. W ocenie skarżącego, taki sposób działania świadczy nie tylko o rażącym przekroczeniu ustawowych terminów, ale także zwykłej ludzkiej przyzwoitości w obliczu naruszenia prawa własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że w dniu [...].08.2018 r. otrzymał od Starosty [...] wystąpienie skarżącego, zatytułowane "zażalenie", w którym wniesiono o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Starosty [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Pismem z [...].01.2019 r. Wojewoda - wskazując, że właściwym trybem weryfikacji podniesionego w treści pisma zarzutu pominięcia stron postępowania administracyjnego jest wznowienie postępowania - wezwał skarżącego do sprecyzowania treści żądania, poprzez wyjaśnienie, czy podtrzymuje żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji, czy żąda wznowienia postępowania. Odpowiedź skarżącego na wezwanie wpłynęła do organu w dniu [...].01.2019 r. Zawiadomieniem z [...].05.2019 r. Wojewoda poinformował właścicieli lokali znajdujących się w budynku, którego dotyczy pozwolenie na budowę o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...].04.2018 r. Następnie decyzją z [...].05.2020 r. organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W tak ustalonym stanie sprawy organ wniósł o uwzględnienie faktu zakończenia postępowania wszczętego na wniosek skarżącego przy ocenie zasadności zawartych w skardze zarzutów i wniosków. Organ zwrócił także uwagę, że w toku postępowania administracyjnego skarżący był zawiadamiany o terminie jej załatwienia, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. Jednocześnie - zdaniem organu - przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa, o czym mają świadczy powołane tezy z orzeczeń sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej przywoływana jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność/przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem postępowania jest kwestia stwierdzenia bezczynności lub/i przewlekłości Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...].04.2018 r. Równocześnie podkreślenia wymaga, że skarżący przed wniesieniem skargi, wyczerpał przysługujące środki zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że Wojewoda działał w niniejszej sprawie jako organ I instancji, stąd zastosowanie miały terminy, o których mowa art. 35 § 3 k.p.a., a więc termin miesiąca, a dla sprawy szczególnie skomplikowanej nie dłużej niż dwa miesiące. Niewątpliwie również w dacie wpływu do organu, tj. [...].08.2018 r. pisma skarżącego zatytułowanego "zażalenie", w którym wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, organ powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do wyjaśnienia charakteru tego pisma. Jak wynika z przesłanych akt sprawy, tego jednakże organ nie uczynił, ponieważ dopiero pismem z [...].01.2019 r., tj. po ponad pięciu miesiącach, zwrócił się do skarżącego o podanie trybu, w którym decyzja ma zostać zweryfikowana. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, na podstawie art. 36 k.p.a., że zajmie stanowisko w sprawie w terminie do dwóch miesięcy od dnia wyjaśnienia powyższej kwestii lub bezskutecznym upływem 14-dniowego terminu wyznaczonego na udzielenie odpowiedzi. Udzielenie przez skarżącego wyjaśnień dotyczących trybu weryfikacji decyzji Starosty nastąpiło w dniu [...].01.2019 r. (data wpływu do organu). Następnie po wystąpieniu w dniu [...].02.2019 r. do zarządcy nieruchomości o przesłanie umowy dotyczącej powierzenia zarządu, Wojewoda zawiadomił w dniu [...].05.2019 r. wszystkie strony o wszczęciu z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzania nieważności decyzji Starosty z [...].04.2018r., wyznaczając jednocześnie termin 14 dni do zapoznania się z aktami sprawy oraz wskazując, że ze względu na konieczność wnikliwego rozpatrzenia sprawy, zostanie ona załatwiona najpóźniej do [...].06.2019 r. Decyzję w tej sprawie wydano dopiero w dniu [...].05.2020 r., a więc po upływie roku od opisanego zawiadomienia. Bezdyskusyjnym jest zatem w sprawie, że organ podejmował poszczególne czynności procesowe w sposób zbyt powolny i w dużych odstępach czasu. Organ miał okresy bezczynności (braku podjęcia czynności procesowych), jak i podjęte następnie czynności były oddzielone od siebie nieuzasadnionymi przerwami, co należy uznać za działanie przewlekłe. Zauważyć przy tym należy, że organ nie dotrzymał nawet wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy. Zdaniem sądu administracyjnego, przekroczenie terminu załatwienia sprawy w okolicznościach niniejszego postępowania należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Świadczy o tym znaczna zwłoka w załatwieniu sprawy, która jest efektem tylko i wyłączenie zaniechań organu i niczym nieusprawiedliwionego unikania podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, co niewątpliwie przełożyło się na wyrażone przez skarżącego poczucie lekceważenia jego praw w domaganiu się czynności organu. Taki sposób postępowania jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości i bezczynności w prowadzonym postępowaniu i że miały one charakter rażący (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II i III sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję z [...].05.2020 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...].04.2018 r., Sąd nie mógł zobowiązać organu do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...].07.2018 r. Skoro organ w bezczynności już nie pozostaje, to Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czyli zobowiązać organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie orzeczenia w sprawie. Wobec tego w pkt. I sentencji wyroku Sąd orzekł o umorzeniu w tym zakresie postępowania sądowego. W ustalonych okolicznościach sprawy Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym trzeba, że w myśl przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zważyć należy, że instytucja przewidziana w cyt. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niczym nieuzasadnionego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 in fine p.p.s.a. skarżącemu przysługuje wyłączenie zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście - zgodnie z dyspozycją art. 205 § 1 p.p.s.a. – zalicza się poniesione przez nią koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu lub nieprofesjonalnego pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Wymieniony w art. 205 p.p.s.a. katalog niezbędnych kosztów postępowania ma charakter wyczerpujący i nie może być rozszerzany na inne wydatki, zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego. Nie ma zatem podstaw do domagania się zwrotu kosztów porady prawnej. Wobec tego o kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).