II SAB/Wr 220/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi O. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1200 (słownie: tysiąc dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 2 marca 2020 r. obywatel U. O. K. (dalej jako skarżący), zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wobec braku aktywności organu w zakresie załatwiania jego sprawy, skarżący wystosował, dnia 12 kwietnia 2021 r., ponaglenie. Pismem z dnia 9 czerwca 2021 r. Wojewoda przesłał ponaglenie organowi wyższej instancji, uznając je za uzasadnione. Także dnia 9 czerwca 2021 r. Wojewoda określił termin załatwienia sprawy skarżącego na 30 czerwca 2021 r. Pierwsze udokumentowane czynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego miały miejsce 23 lipca 2020 r., i dotyczyły w szczególności wezwania do osobistego stawiennictwa, przedstawienia dokumentu podróżny, załączenia fotografii, złożenia odcisków linii papilarnych. W tym samym piśmie organ poinformował o rejestracji wniosku w systemie Przybysz. Skarżący zjawił się w Urzędzie w wyznaczonym terminie (19 sierpnia 2020 r.), składając wymagane dokumenty. Dnia 10 września 2020 r. złożył w Urzędzie prośbę o informację o stanie jego sprawy. Dnia 9 października 2020 r. Wojewoda wystąpił o stosowne informacje do stosownych służb (Policja, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straż Graniczna), uzyskując odpowiedź od Policji dnia 23 października 2020 r. Decyzja załatwiająca sprawę skarżącego została wydana przez organ z datą 10 czerwca 2021 r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe postępowanie Wojewody Dolnośląskiego wpłynęła dnia 25 maja 2021r., a więc ponad 14 miesięcy od daty złożenia wniosku. W skardze sformułowano zarzuty: 1) dokonania kontroli postępowania Wojewody pod kątem przewlekłości, 2) zobowiązania organu do wydania stosownej decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 3) przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej określonej przepisami wysokości, 4) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Co do zarzutu przewlekłości Sąd dokonał następujących ustaleń i ocen. W art. 37§1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) ustawodawca definiuje przewlekłość jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy administracyjnej w odpowiednim czasie nie jest zatem kwestią relewantną prawnie, i można ją określić jako jedną z wartości postępowań prawnych, w tym procedury administracyjnej. Ustawodawca wskazuje ramy czasowe, w jakich sprawy administracyjne powinny być załatwiane ogólnie nakazując bezzwłoczność (art. 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki)., a następnie domykając ją konkretnymi terminami: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania bada, czy postępowanie organu było prowadzone w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności, bez względu na to, czy sprawa została zakończona – jak w przedmiotowej sprawie – wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd administracyjny dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2021 r. III OSK 1022/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy ( B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). Reasumując, sąd administracyjny w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje w sytuacji, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy oznacza to, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie administracyjne trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu brak jakichkolwiek wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski, rozpatrując sprawę skarżącego dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy k. p. a. Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło ponad 14 miesięcy (marzec 2020 r. – maj 2021 r.). Nawet jeżeli założymy, że sprawa skarżącego jest dla organu szczególnie skomplikowana, a także gdy weźmiemy pod uwagę okoliczności epidemii COVID, to organ wielokrotnie przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Organ naruszył ponadto art. 36§1 k. p. a. nie informując wnioskodawcy we właściwym czasie o niezałatwieniu jego sprawy, nie wskazując przyczyn i nie określając nowego terminu. Pierwsze czynności w sprawie, uwidocznione w aktach, nastąpiły dopiero w lipcu 2020 r., a więc ponad cztery miesiące po złożeniu wniosku. Na realizację kwestii tak elementarnych dla postępowania jak rejestracja wniosku w systemie czy uzupełnienia w zakresie przedłożenia dokumentu podróży czy fotografii organ potrzebował 4 miesięcy. To kwestie, które mogą i powinny być załatwione bezzwłocznie, od ręki, wręcz przy przyjmowaniu wniosku bądź zaraz po jego wpłynięciu drogą pocztową. Można usprawiedliwiać organ, jeżeli zastój w postępowaniu wywołany jest brakiem czy opóźnioną reakcją organów w sprawie współdziałających. W okolicznościach niniejszej sprawy jest jednak przeciwnie - odpowiedź Policji wydaje się – zwłaszcza na tle dynamiki działań Wojewody – błyskawiczna. Można więc wiarygodnie przyjąć, że czynności organy już od początku nie były skoncentrowane na to, aby załatwić sprawę skarżącego w należytym terminie, a finalnie – pod względem sprawności - okazały się nieefektywne. Po uzyskaniu informacji upływa kolejnych kilka miesięcy, w których – jak wskazują akta – organ działa przewlekłe (a w zasadzie nie działa). Negatywną ocenę Sądu wywołuje również odstęp pomiędzy otrzymaniem ponaglenia przez organ, a przekazaniem go organowi II instancji. Świadczyć to może o swego rodzaju lekceważeniu znaczenia tego instrumentu, który w założeniu powinien organ dyscyplinować. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, zgodnie z art. 37§1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. albo gdy postępowanie prowadzone jest przewlekle – to znaczy dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Konkludując rozważania w zakresie zasadności zarzutu przewlekłości Sąd taką patologię administracyjną wyraźnie w postępowaniu organu widzi, zarówno patrząc z perspektywy jasno brzmiących przepisów prawnych, jak i wnikliwie analizując uwarunkowania faktyczne tej konkretnej sprawy. Przysłowiową "kropkę nad i" stawia organ uznający zasadność ponaglenia, i tym samym potwierdzający zarzut w zakresie przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Tłumaczeń organu opierających się na ogromnej ilości wniosków Sąd nie przyjmuje i nie znajduje dla nich oparcia w przepisach prawa. Sąd zdecydował się również potraktować przewlekłość organu w realiach kontrolowanej sprawy jako popełnioną z rażącym naruszeniem prawa. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości w postępowaniu przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Przepisy prawne nie definiują, czym jest rażące naruszenie prawa. W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. III OSK 995/21, Lex nr 3227754). Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że prawo naruszono, uczyniono to w sposób wyrazisty, niewątpliwy i bezsporny, a tym samym znamiona rażącego naruszenia prawa zostały wypełnione. Sąd postrzega okres wykroczenia poza ustawowy termin jako na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący. Sąd wziął pod uwagę tempo prowadzenia postępowania, czas trwania naruszenia, ale także brak respektu dla podstawowych zasad konstytucyjnych i procesowych: zasady praworządności, zasady szybkości postępowania, zasady zaufania. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można w demokratycznym państwie prawnym akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenia prawa. Jednym z przejawów zasady praworządności jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec faktów jakie zaszły już po wniesieniu skargi, Sąd nie może zobowiązać organu do wydania stosownego dla niniejszej sprawy aktu administracyjnego, bowiem akt ten został już wydany i wniosek skarżącego decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. został rozparzony pozytywnie. W niczym nie łagodzi to jednak ujemnej oceny, jaką Sąd przyjął wobec organu w kontrolowanej sprawie. Opierając się na przepisie art. 159 §2 ustawy p. p. s. a., a także biorąc pod uwagę wyjaśnione wyżej uwarunkowania, Sąd nie wymierzył organowi grzywny, jednak zdecydował się przyznać skarżącemu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 §2 ustawy p. p. s. a. Należy pamiętać, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Jest to kompetencja o charakterze fakultatywnym, i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę (W. Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. I OSK 476/21, Lex nr 3224002). Przyznając skarżącemu sumę 1200 zł. Sąd wziął pod uwagę okres przewlekłości, dobra i interesy skarżącego, które zostały naruszone, niepewność osobistą i prawną, w jakiej nie ze swojej winy się znalazł oraz pierwiastek represyjności wobec organu, który w przyszłości nie powinien dopuszczać do zaistnienia takich sytuacji. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p. p. s. a. uwzględniając poniesione przez skarżącego koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi).