II SAB/Wr 24/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie wybudowania ogrodzenia wokół posesji zabudowanej w granicach działek nr [...] i [...], [...], obręb J.-L. oddala skargę Pismem z dnia 15.06.2005 r. /data wpływu 20.06.2005 r./ J. K. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniosek o nakazanie w drodze decyzji administracyjnej, rozbiórki ogrodzenia betonowego, wzniesionego przez W. S. w dniu 4 czerwca 2005 r. w J.-L. przy ul. B. [...]. Pismem z dnia 28 czerwca 2005 r. /znak: [...]/ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił skarżącego, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane i nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego. J. K. w dniu 26 lipca 2005r. wezwał na piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do usunięcia naruszeń prawa (stosownie z art. 104 § 1 Kpa) poprzez wydanie stosownej decyzji w sprawie opisanego wyżej wniosku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 27 lipca 2005 r. poinformował skarżącego, iż w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalono, że nie zostały naruszone przepisy ustawy Prawo budowlane, wobec tego postępowanie w sprawie będzie umorzone. Następnie pismem z dnia 28 lipca 2005 r. zawiadomił strony postępowania (w tym skarżącego) o wszczęciu postępowanie administracyjnego w sprawie wybudowanego ogrodzenia pomiędzy działkami [...], [...], [...], [...], [...] a działkami [...], [...], a następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wydał decyzję - co uprzednio zasygnalizował w piśmie z dnia 27 lipca 2005 r. - z dnia 2 września 2005 r. ( Nr [...]) umarzającą postępowanie administracyjne w tej sprawie. W rozdzielniku wymienionej decyzji pominięto skarżącego. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2005 r. (powinno być 2006 r.) /Nr [...]/ D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 37 § 1 kpa i art. 123 kpa oraz art. 83 ust.2 ustawy – Prawo budowlane oddalił zażalenie skarżącego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wybudowanego przez W. S. ogrodzenia pomiędzy działkami [...], [...], [...], [...], [...], [...] a działkami [...], [...]. Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. fakt przeprowadzenia postępowania w sprawie i jego zakończenia w postaci decyzji PINB w O. z dnia 2 września 2005 r. nr [...], który to akt administracyjny jest wskazany przepisami proceduralnymi jako właściwa forma do załatwiania spraw przez organy administracyjne, przesądza o bezzasadności zarzutu bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W dniu 6 kwietnia 2006 r. J. K. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 § 1- 3 kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu zwykłym skarga J. K. i zawarte w niej wnioski zmierzają w istocie do zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania w terminie 7 dni od daty wydania wyroku decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia betonowego o wysokości l, 50m., wzniesionego w dniu 4 czerwca 2005r. na terenie skweru miejskiego w J.-L., przy ul. B. [...]. Ponadto J. K. wniósł w skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o zasadzenie kosztów postępowania i zobowiązanie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do ukarania dyscyplinarnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. winnego w ocenie skarżącego nie załatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu skargi J. K. podniósł, iż mimo upływu ponad 8,5 miesiąca od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wybudowanego przez W. S. spornego ogrodzenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. do dnia wniesienia skargi nie doręczył skarżącemu decyzji administracyjnej. W ocenie skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie po raz pierwszy naruszył art. 35 § 3 Kpa, który wskazuje na jednomiesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu zwykłym, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 Kpa.) oraz zasadę szybkości postępowania (art.12 Kpa.). Wobec powyższego skarżący na podstawie art. 37 § 1 Kpa. złożył zażalenie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., który w dniu 28 lutego 2006 r. na podstawie art. 37 § 1 i art. 123 Kpa. wydał postanowienie Nr [...], którym oddalił zażalenie skarżącego jako bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z wnioskiem J. K. zawartym w jego piśmie z dnia [...] /data wpływu [...]/ o nakazanie w drodze decyzji administracyjnej, rozbiórki ogrodzenia betonowego, wzniesionego przez W. S. w dniu 4 czerwca 2005 r. w J. – L. przy ul. B. [...] nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz podstaw do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił nadto, iż wobec niesatysfakcjonującej informacji tutejszego Inspektoratu, czemu skarżący dał wyraz w swoim piśmie z dnia 19.07. 2005 r. /data wpływu 19.07. 2005 r./ przeprowadzono czynności procesowe, o których mowa w Kpa i wydano stosowną decyzję, którą umorzono postępowanie. Jak podnosi dalej organ nadzoru budowlanego na uzasadnienie bezzasadności zarzutów skargi, o fakcie wszczęcia postępowania J. K. został powiadomiony, natomiast nie został stroną postępowania, gdyż nie udowodnił swojego interesu prawnego. Ogrodzona zabudowana posesja o nr ew. [...] i [...] graniczy z działkami o nr ew. [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] obręb J.-L. dla których właścicielem jest gmina J.-L. a użytkownikiem wieczystym SML-W J.-L., oraz W. S. W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ustalono, iż w dniu 8 listopada 2004 r. – W. S. złożył w Starostwie Powiatowym w O. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych wraz z załącznikami, a polegającym na wykonaniu ogrodzenia wokół działek o nr ew. [...] i [...]. Organ w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku, nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego wnioskodawca mógł w okresie dwóch lat licząc od daty określonej w zgłoszeniu na rozpoczęcie robót, zrealizować swoje zamierzenie budowlane, zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego wydano decyzję Nr [...] z dnia 2 września 2005 r. - znak [...]. Stronami w postępowaniu był zaś W. S. oraz Gmina miejsko-wiejska J.-L., gdyż jest ona właścicielem działek sąsiednich, a W. S. jest użytkownikiem wieczystym działek ogrodzonych. Biorąc pod uwagę przytoczone fakty niniejsza skarga jest w opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej u.p.s.a. / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 u.p.s.a., w tym dąży także do eliminowania, jako niezgodnych z prawem, stanów bezczynności organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 u.p.s.a). Przystępując do rozważań co do zasadności skargi wypada w pierwszym rzędzie przypomnieć, że istotą i zasadniczym celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej. Prawidłowe postępowanie administracyjne powinno być przy tym prowadzone przez właściwy organ, zgodnie z przepisami proceduralnymi i kończyć się wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o prawidłowo ustaloną podstawę materialnoprawną bądź podjęciem innej czynności przewidzianej przepisami prawa administracyjnego. Przywołany art. 3 u.p.s.a. pozwala wyodrębnić dwa rodzaje skarg służących stronie w związku z jej indywidualną sprawą administracyjną: skargi dotyczące nieprawidłowego załatwienia sprawy, tj. skargi na akty wydane w postępowaniu oraz czynności (art. 3 § 2 pkt 1-4) oraz skargi na zaniechanie załatwienia sprawy w ogóle - określone jako skargi na bezczynność organów (w przypadkach, w których organ powinien wydać określone akty bądź podjąć określone czynności). Wyróżnione dwa typy skarg do sądu administracyjnego pełnią diametralnie odmienne funkcje - o ile skarga na nieprawidłowe załatwienie sprawy służy ochronie strony przed negatywnymi skutkami wadliwych rozstrzygnięć oraz czynności organów administracji, o tyle skarga na bezczynność organów administracyjnych ma na celu zdyscyplinowanie tych organów do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy. Istotą skargi na bezczynność jest zatem walka z biernością organów. Bierność ta może przy tym przyjmować różne postacie, np. gdy organ w ogóle nie podejmuje czynności niezbędnych do wszczęcia postępowania, czy gdy wyraźnie odmawia załatwienia sprawy pomimo że organ ten na danym etapie postępowania jest właściwy do jej załatwienia. Niezależnie od tego, z którym z wymienionych typów bezczynności ma się do czynienia, ich cechą wspólną jest, że organ nie wywiązuje się z obowiązku podejmowania czynności w celu załatwienia sprawy należącej do jego właściwości (zob. wyrok NSA z 27.04.1998 r., sygn. akt IV SAB 66/97, LEX nr 43355). Nie jest przy tym zwłoką wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę. Instytucja skargi na bezczynność organu ma więc na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym (art. 149 u.p.s.a.). W związku z powyższym przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji może być tylko bezczynność trwająca w dniu złożenia skargi (wyrok NSA z 7.03.2001 r., sygn. akt IV SAB 76/00, LEX nr 51224), a istniejący stan sprawy winien uzasadniać konieczność wydania przez Sąd orzeczenia w trybie art. 149 u.p.s.a. Przy czym wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie może dotyczyć kwestii wpływających na merytoryczną treść przyszłej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż nieuzasadniony jest zarzut bezczynności stawiany przez skarżącego J. K. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O., bowiem w zakresie objętym skargą (wniosek o nakazanie w drodze decyzji administracyjnej, rozbiórki ogrodzenia betonowego wzniesionego przez W. S. w dniu 4 czerwca 2005 r. w J. – L. przy ul. B. [...]) w dniu wnoszenia przedmiotowej skargi funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja kończąca postępowanie w tej sprawie z dnia 2 września 2005 r. /Nr [...]/ wydana przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ nadzoru budowlanego. Podnoszony przez J. K., zarzut bezczynności organu, która polegać miała na "niedoręczeniu mu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie wybudowanego przez W. S. ogrodzenia pomiędzy działkami [...], [...], [...], [...], [...] a działkami [...], [...] pomimo upływu ponad 8,5 miesiąca od dnia wszczęcia postępowania" ocenić należy jako chybiony. Brak doręczenia skarżącemu decyzji administracyjnej nie stanowi bowiem przesłanki przesądzającej o bezczynności organu w zakresie załatwienia sprawy administracyjnej określonej we wniosku skarżącego. Skoro postępowanie, którego dotyczył wniosek skarżącego, choć błędnie określone przez organ jako "wszczęte z urzędu" zostało jednak ostatecznie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2005 r. /Nr [...]/, oznacza to, iż sprawa co do jej przedmiotu została rozpoznana. W zaistniałej sytuacji formułowany przez skarżącego zarzut bezczynności organu nakazujący utożsamiać sam fakt nie doręczenia mu wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji z bezczynnością organu polegającą na niezałatwieniu sprawy administracyjnej, nie znajduje swojego uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów, a w szczególności regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt.8 u.p.s.a określającej które spośród przypadków niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednocześnie wypada również nadmienić, iż w rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewątpliwie dopuścił się określonych uchybień w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego np. wysyłając do skarżącego pisma o bezzasadności jego żądania, nie umieszczenie skarżącego w rozdzielniku wydanej decyzji, nie doręczając mu tej decyzji administracyjnej, jednakże zdaniem Sądu nie mogły one mieć wpływu na samą zasadność skargi w zakresie bezczynności organu. Miedzy innymi zastrzeżenia Sądu wzbudzał fakt, iż organ administracji w wyniku wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowanego przez W. S. ogrodzenia pomiędzy działkami [...], [...], [...], [...], [...] a działkami [...], [...] wszczął to postępowanie, jak wskazał w swoim zawiadomieniu z dnia 28.07.2005 r. "z urzędu". Z uzasadnienia zaś wydanej w tej sprawie decyzji o umorzeniu postępowania, nie doręczonej skarżącemu, co trafnie zarzuca organowi skarżący, wskazując na uchybienia proceduralne ze strony prowadzącego to postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., wynika, iż postępowanie to zostało zainicjowane stosownym żądaniem skarżącego J. K. Wymieniona okoliczność, a także fakt, iż skarżącemu zapewniono czynny udział w tym postępowaniu, między innymi zawiadamiając go o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy, dowodzą, iż postępowanie określone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. jako " wszczęte z urzędu" zakończone ostateczną decyzją o jego umorzeniu z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jest w istocie tym postępowaniem zainicjowanym z wniosku skarżącego z dnia 15 czerwca 2005 r. a w konsekwencji dotyczy ono jednej sprawy i to zarówno w znaczeniu formalnoprawnym jak i w znaczeniu materialnoprawnym. Pokreślić tu bowiem należy, iż granice rozpoznawanej sprawy wyznacza faktyczny wyznaczony obowiązującymi przepisami zakres "sprawy administracyjnej", nie zaś mylne, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie przeświadczenie organu co do tego kto jest inicjatorem jego wszczęcia. W piśmiennictwie przedstawiciele nauki prawa administracyjnego definiują "sprawę administracyjną" jako kwestię istnienia stanu faktycznego, opisanego w hipotezie normy prawnej, wymagającej dla uwolnienia swojej mocy wiążącej autorytatywnej konkretyzacji , dokonanej w formie aktu wydanego przez właściwy organ administrujący (...) postępowanie administracyjne zaś stanowi tylko sekwencję określonych czynności zmierzających wpierw do pełnej rekonstrukcji istniejącej obiektywnie sprawy administracyjnej, a następnie do wydania rozstrzygnięcia w tejże sprawie / tak między innymi: T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, str. 35 i 110/. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny. Natomiast na elementy podmiotowe sprawy administracyjnej składają się te podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny ( art.28 kpa)/vide. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2000 r. , str. 308/ Dla oceny więc, czy w sprawie zachodzi nieuzasadniona bezczynność organu, istotne znaczenie ma tylko ustalenie czy: istnieje stosunek materialnoprawny (sprawa administracyjna) i jeśli stosunek taki istnieje, czy w chwili wniesienia skargi właściwy organ pozostawał w zwłoce w wykonaniu zaktualizowanej powinności podjęcia w danej sprawie decyzji stosowania prawa. Mając na uwadze, iż określona we wniosku skarżącego sprawa wybudowania ogrodzenia betonowego, wzniesionego przez W. S. w dniu [...] w J.-L. przy ul. B. [...]. pomiędzy działkami [...], [...], [...], [...], [...] a działkami [...], [...] została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją z dnia 2 września 2005 r. / Nr [...]/ umarzającą postępowanie w sprawie, to przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy a także mimo uchybień ze strony organu niczym nieuprawniony jest obecnie pogląd skarżącego o bezczynności organu. Marginalnie, niejako poza przedmiotem postępowania wskazać też trzeba, iż skoro ani z postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie ani też z samej decyzji, w szczególności motywów zawartych w jej uzasadnieniu nie wynika, aby skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu, to obowiązkiem organu załatwiającego sprawę było doręczenie skarżącemu wskazanej decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że obowiązek doręczenia wydanej decyzji skarżącemu nadal ciąży na organie. Doręczenie decyzji stwarzałoby skarżącemu niezadowolonemu z jej rozstrzygnięcia możliwość jej zakwestionowania w toku instancji. W przypadku zaś stwierdzenia u skarżącego braku przymiotu strony organ umarzając postępowanie winien dokonując w tym zakresie odpowiedniej oceny uwzględnić tą okoliczność w uzasadnieniu swojej decyzji nie zaś, jak to uczynił nieprawidłowo organ, dopiero w odpowiedzi na skargę, która to odpowiedź jest jedynie pismem procesowym sporządzonym po zakończonym postępowaniem administracyjnym. Ze względu na charakter niniejszego postępowania poza rozważaniem Sądu pozostawała kwestia badania samej prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego, oraz ocena zasadności zarzutów skargi dotyczących oceny legalności wybudowania ogrodzenia betonowego, wzniesionego przez W. S. w dniu [...] w J.-L. przy ul. B. [...]. pomiędzy działkami [...], [...], [...], [...], [...] a działkami [...], [...], albowiem przedmiotem skargi a tym samym badania Sądu jest bezczynność organu w zakresie samego załatwienia tej sprawy. Mając zatem na względzie przedstawione powyżej powody, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.