II SAB/Wr 24/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spraw.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. w przedmiocie budowy i eksploatacji przedsięwzięcia bez wymaganej przepisami oceny oddziaływania na środowisko postanawia odrzucić skargę. Skarżący, wezwany do poprawienia skargi w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 38/08, złożył w uzupełnieniu dodatkową skargę na bezczynność Wojewody D., polegającą na zaniechaniu czynności związanych z potrzebą przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko bądź wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji w odniesieniu do inwestycji w postaci budowy wyciągu narciarskiego na S. Skarżący, jako stowarzyszenie ekologiczne w piśmie z dnia 7.01.2008r.wnioskował wszczęcie odpowiedniego postępowania. Inwestycja negatywnie oddziaływuje na obszar [...]. Wojewoda powinien stosować art. 33 ust. 3 i art. 37 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 10 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954). Wojewoda nie wszczął postępowania, zaś odmowy nie wydał w formie przewidzianej w KPA. Obecnie właściwym organem jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we W.. W odpowiedzi na skargę organ podał, że nie może ponosić odpowiedzialności za zaniechania Wojewoda. Decyzje zezwalające na realizację inwestycji wydane zostały w 2003r., więc przed wejściem w życie przepisów przewidujących przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na obszary Natura 2000.Powołany art. 10 ustawy z 18 maja 2005r. nie dotyczył obszaru potencjalnego, znajdującego się na Shadow List, lecz obszaru wyznaczonego zgodnie z ustawą o ochronie przyrody. Także nie miało znaczenia wejście w dniu 19 sierpnia 2007r. art. 46 ust. 4 f POŚ (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), gdyż przepis ten dotyczył obszarów Natura 2000 wyznaczonych poczynając od tej daty. specjalny Obszar Ochrony Siedlisk Natura 2000 został przekazany do Komisji Europejskiej w marcu 2007r. i ten wyznaczony obszar znajduje się w odległości 1,6 km od granic obszaru inwestycji. W wyznaczonym obszarze cietrzew ani jego siedliska nie są przedmiotem ochrony. Nie miał więc zastosowania art. 37 ustawy o ochronie przyrody i art. 10 powołanej ustawy, gdyż inwestycja nie była realizowana w granicach obszaru Natura 2000, który został wyznaczony przed dniem 19.08.2007r. Natomiast organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 31 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych (w aktach sygn. II SAB 38/08 tut. Sądu) skarżący w piśmie do organu z dnia 7.01.2008r. zwracał uwagę na nieprzeprowadzenie procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko z uwzględnieniem specyfiki obszarów Natura 2000 oraz niewydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Po otrzymaniu od organu pism informujących jedynie o braku podstaw do wszczęcia postępowania bądź prowadzenia czynności wyjaśniających w innym Wydziale podległym Wojewodzie, skarżący pismem z dnia 22.08.2008r. wezwał Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu postanowienia bądź decyzji. Skarżący wskazał w szczególności na naruszenie art. 31 k.p.a., art. 33 ustawy o ochronie przyrody i art. 10 ustawy nowelizującej POŚ z 18.05.2005r., a ponadto art. 6 (3) Dyrektywy Siedliskowej. Procedura OOŚ powinna być przeprowadzona niezależnie od dat wydania decyzji zezwalających na inwestycję, zaś wpływ na obszar Natura 2000 powinien zostać zbadany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3§2 p.p.s.a., o czym skarżący został pouczony, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach, gdy powinny wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, bądź inny akt, jak również podjąć czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powinnością skarżącego jest skonkretyzowanie, której z wymienionych podstacji bezczynności dopuścił się oznaczony organ oraz z jakich dokładnie określonych okoliczności faktycznych i podstaw prawnych, czyli jakiej konkretnej czynności zaniechał, o czym skarżący został również pouczony. Powinność ta ma związek z ustanowionymi w art. 57 p.p.s.a. wymaganiami formalnymi skargi oraz przewidzianym w art. 149 p.p.s.a. sposobem orzekania w przypadku uwzględnienia skargi, który polega na zobowiązaniu danego organu do wydania określonego aktu lub dokonania konkretnej czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w terminie biegnącym zgodnie z art. 286§2 p.p.s.a.. Przyjmuje się, że przy badaniu dopuszczalności skargi na bezczynność posiada znaczenie ocena, czy dopuszczalna byłaby skarga na dany akt lub czynność, gdyby zostały wydane, chociaż jednocześnie twierdzi się, że dopuszczalne byłyby skargi na zaniechanie wydania pewnych aktów (np. postanowień) wszczynających postępowanie, niekiedy ustawowo wymaganych. Przykładowo organizacji społecznej zgodnie z art. 31§2 k.p.a. służy zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a w konsekwencji również skarga do sądu administracyjnego na wydane w tej kwestii postanowienie organu odwoławczego, a jeżeli tak to powinna jej przysługiwać skarga na zaniechanie wydania takiego postanowienia przez organ I instancji. Podobne unormowanie przewidziano w art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493), por. art. 80 c, 323 ust. 2 i 328 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), czy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, zm. Dz. U. 2008 Nr 227, poz. 155, 2009 Nr 42, poz. 340 i Nr 84, poz. 700). Jest także istotne, że w sprawach skarg na bezczynność administracji sąd orzeka merytorycznie o uwzględnieniu skargi po stwierdzeniu, że stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi oraz nie ustał w trakcie postępowania sądowego, mając przy tym na uwadze aktualny na dzień orzekania stan faktyczny i prawny sprawy. Przede wszystkim jednak ma znaczenie jako przesłanka dopuszczalności skargi, warunkującej orzekanie merytoryczne na skutek tej skargi, czy skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, o czym stanowi art. 52§1 i 2 p.p.s.a.. Przykładowo w przypadku skargi na bezczynność takim środkiem jest zażalenie przewidziane w art. 37§1 k.p.a., wnoszone do organu wyższego stopnia (czyli wymóg ten nie dotyczy organów niemających organu wyższego stopnia, jak organy naczelne wymienione w art. 5§2 pkt 4 k.p.a., których jednak skarga w nin. sprawie nie dotyczyła). Dopiero gdy w danym postępowaniu ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę na akty lub czynności (art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a.) można wnieść po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Ustawy szczególne mogą zwalniać od wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, co nie dotyczy nin. sprawy. Doprecyzowanie rodzaju aktu lub czynności, których dotyczy skarga, ma również znaczenie przy badaniu, czy skarżący dochował terminu do wniesienia skargi (art. 53 p.p.s.a.). Według art. 58§1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę w szczególności wówczas, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (pkt 3) oraz jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (pkt 6), co w szczególności ma miejsce, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. W nin. sprawie nie sposób uznać, że skarżący wyczerpał środek zaskarżenia w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, które zgodnie z art. 37§1 k.p.a. powinien skierować do organu wyższego stopnia, co w nin. sprawie, wobec bezczynności zarzucanej regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, dotyczyło Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (art. 7 a cyt. ustawy z 13.04.2007r., art. 123 ust. 1 i art. 131 ustawy z 3.10.2008r.), a uprzednio, uwzględniając twierdzoną początkowo właściwość Wojewody Dolnośląskiego, mogło dotyczyć ministra właściwego do spraw środowiska bądź Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (w zależności od przedmiotu zarzucanej bezczynności, czego skarżący do końca nie doprecyzował). W nin. sprawie skarżący po wezwaniu do usunięcia braków formalnych skargi głównej (sygn. II SAB/Wr 38/08), nie tylko nie uzupełnił skargi w wymagany sposób, ale zgłosił dodatkowe dwa nowe żądania (dwie nowe skargi według art. 57§3 p.p.s.a.), w tym związane z bezczynnością organu w kwestii uprzedniego nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie skarżący nie kwestionował legalności uprzednio wydanych na rzecz inwestora decyzji, co nastąpiło przed rokiem 2004, lecz twierdził o istnieniu obecnie kompetencji organu do nakazania tej oceny, czego organ bezprawnie zaniechał, chociaż w tym zakresie jednocześnie przytaczał art. 37 ustawy o ochronie przyrody i art. 10 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), nakładający na inwestorów posiadających wydane uprzednio decyzje obowiązek złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Skarżący nawet nie twierdził, że domaga się wszczęcia wobec inwestora postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia go do złożenia tego wniosku oraz nie wskazał w skardze organu właściwego do wdrożenia egzekucji, a tym bardziej kompetentnego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko (por. art. 61 ust. 1, art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Dz. U. Nr 199, poz. 1227). W nin. sprawie nie został zatem doprecyzowany oraz nie istniał przedmiot zaniechania organu, gdyby ograniczyć go, jak chce skarżący, do podjęcia przez ten organ postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. art. 61 powołanej ustawy, art. 63, art. 71, art. 72, art. 77, art. 83, art. 96, art. 98, art. 154 tej ustawy). W konsekwencji nie było pewne, czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a.), nie został jasno określony przedmiot sprawy (art. 58§1 pkt 3 w związku z art. 57§1 pkt 1 i art. 49 p.p.s.a.), zaś skarga złożona została przed wyczerpaniem środka zaskarżenia (art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 52§1 p.p.s.a.), co uzasadniało jej odrzucenie. J.T. 03.11.09r.