II SAB/Wr 24/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy M. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia I. stwierdza, że Burmistrz Gminy M. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Gminy M. do dokonania czynności lub wydania aktu; IV. przyznaje od Burmistrza Gminy M. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Burmistrza Gminy M. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z [...] III 2021 r. W. L. (dalej jako "skarżący") zakwestionował przewlekłość i bezczynność Burmistrza Gminy M. (dalej jako "burmistrz") w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w postaci budowy chlewni na działce nr [...] w miejscowości O., o obsadzie do 2000 sztuk tuczników (280 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W skardze wyjaśniono, że w dniu [...] V 2018 r. skarżący wniósł stosowny wniosek o wydanie decyzji. Do chwili wniesienia skargi nie została jednak wydana decyzja, co powoduje zastój gospodarstwa rolnego zamiast jego rozwoju, a nadto zmienił się stan prawny co może uniemożliwić realizację inwestycji. W konsekwencji wniesiono o: stwierdzenie bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie burmistrza do wydania decyzji w określonym terminie, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił w szczególności, że okres prowadzenia postępowania wynikał ze stopnia skomplikowania sprawy i konieczności przeprowadzenia szeregu czynności dowodowych. Pismem procesowym z dnia [...] IV 2021 r. burmistrz zawiadomił o wydaniu decyzji z dnia [...] IV 2021 r. ([...]) odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji. Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] V 2018 r. wpłynął do burmistrza wniosek skarżącego o określenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w postaci budowy chlewni na działce nr [...] w miejscowości O., o obsadzie do 2000 sztuk tuczników (280 DJP) wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Pismami z [...] VII 2018 r. burmistrz zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz wezwał skarżącego do uzupełnienia w oznaczonym zakresie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Odpowiedź skarżącego wpłynęła do burmistrza w dniu [...] VII 2018 r. Pismem z [...] III 2019 r. burmistrz ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia raportu w oznaczonym zakresie wskazując, że poprzednie wezwanie nie zostało przez skarżącego prawidłowo wykonane. Odpowiedź skarżącego wpłynęła w dniu [...] IV 2019 r. Pismem z [...] VI 2019 r. burmistrz po raz trzeci wezwał skarżącego do uzupełnienia raportu wskazując, że poprzednie wezwanie nie zostało przez skarżącego prawidłowo wykonane. Odpowiedź skarżącego wpłynęła w dniu [...] VII 2019 r. Pismem z [...] VII 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie. Postanowieniem SKO we W. z [...] VIII 2019 r. ([...]) stwierdzono przewlekłość postępowania bez rażącego naruszenia prawa, wyznaczając termin 2-miesięczny załatwienia sprawy. Pismami z [...] VII 2019 r. burmistrz wystąpił do właściwych organów o zaopiniowanie (PPIS) i uzgodnienie (RDOŚ oraz RZGW) warunków realizacji przedsięwzięcia. W dniu [...] VIII 2019 r. wpłynęło do burmistrza postanowienie PPIS w M. z [...] VIII 2019 r. ([...]) opiniujące pozytywnie realizację przedsięwzięcia. W dniu [...] X 2019 r. wpłynęło do burmistrza postanowienie Dyrektora RZGW we W. PGW Wody Polskie z [...] X 2019 r. ([...]) uzgadniające realizację przedsięwzięcia. W dniu [...] XII 2019 r. wpłynęło do burmistrza postanowienie RDOŚ we W. z [...] XII 2019 r. ([...]) uzgadniające realizację przedsięwzięcia (termin załatwienia sprawy przez RDOŚ był kilkakrotnie przesuwany). W dniu [...] I 2020 r. burmistrz ogłosił o rozpoczęciu procedury udziału społeczeństwa wyznaczając termin do składania uwag i wniosków od dnia [...] I do dnia [...] II 2020 r. Pismem z dnia [...] III 2020 r. burmistrz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] IV 2020 r. powołując się na konieczność rozpatrzenia wielu uwag i wniosków złożonych w ramach procedury udziału społeczeństwa. Pismem z dnia [...] III 2020 r. burmistrz zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie określonych kwestii podniesionych w ramach uwag i wniosków zgłoszonych w ramach procedury udziału społeczeństwa. Odpowiedź skarżącego wpłynęła w dniu [...] IV 2020 r. Pismem z [...] V 2020 r. burmistrz zwrócił się do skarżącego o doprecyzowanie udzielonych wyjaśnień w terminie 14 dni i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] VI 2020 r. Skarżący wielokrotnie zwracał się do burmistrza o przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień, w ostateczności do [...] I 2021 r. Pismem z [...] II 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie. Pismem z [...] II 2021 r. burmistrz zawiadomił o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Pojęcie "bezczynności" i "przewlekłości" nie zostało zdefiniowane w ppsa. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Jakkolwiek zakres powyższych definicji ogranicza się do spraw regulowanych przepisami kpa, jednak definicje te stanowić mogą wskazówkę interpretacyjną także w sprawach objętych innymi niż kpa regulacjami procesowymi, w tym także regulacjami ppsa (zob. T. Woś [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne, praca zbior. pod red. T. Wosia, Warszawa 2017, s. 112). Innymi słowy sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania w trybie kpa powinien uwzględnić znaczenie tych pojęć nadane przepisami kpa. Jak wynika ze skargi, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania starosty, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności (zob. np. wyrok NSA z 11 X 2013 r., I OSK 1495/13 – CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Sąd ma świadomość, że sprawy dotyczące środowiskowych uwarunkowań mają z reguły charakter skomplikowany i wymagają szeregu czynności wyjaśniających, zwłaszcza w sytuacji konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jak miało to miejsce w konkretnym przypadku. Burmistrz zresztą takie czynności konsekwentnie przeprowadzał. W myśl zaś art. 35 § 5 kpa okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu nie wlicza się do ustawowych terminów załatwienia sprawy. Problem jednak w tym, że niektóre czynności wykonywane były w odstępach czasowych nieznajdujących żadnego usprawiedliwienia. Zastrzeżenia budzi okres postępowania od [...] VII 2018 r. do [...] VII 2019 r. Już w dniu [...] VII 2018 r. wpłynęła do burmistrza odpowiedź skarżącego na wezwanie do uzupełnienia Raportu. Po siedmiu miesiącach, pismem z dnia [...] III 2019 r., burmistrz kieruje do skarżącego kolejne wezwanie i to właściwie o takiej samej treści (odpowiedź skarżącego wpływa w dniu [...] IV 2019 r.), powtórzone dodatkowo pismem z dnia [...] VI 2019 r. (odpowiedź skarżącego wpłynęła w dniu [...] VII 2019 r.). Dopiero pismem z [...] VII 2019 r. (po otrzymaniu ponaglenia) burmistrz zwrócił się do właściwych organów o zaopiniowanie i uzgodnienie wniosku. Nie sposób usprawiedliwiać praktyki kilkukrotnego wzywania strony o to samo, zaś jedyną konsekwencją tego rodzaju działania jest nieuzasadnione przedłużenie postępowania, na co słusznie zwróciło uwagę SKO we W. rozpatrując ponaglenie. Opieszałością dotknięte jest również postępowanie organu na etapie następującym po zakończeniu procedury udziału społeczeństwa (uwagi i wnioski można było składać do [...] II 2020 r.), a więc okres od [...] II 2020 r. do [...] II 2021 r. Burmistrz wyznaczał w tym okresie dodatkowe terminy załatwienia sprawy (najpierw do dnia [...] IV 2020 r., następnie do [...] VI 2020 r.), pomimo upływu których sprawa nie została rozstrzygnięta. Wyjaśnieniu podlegała kwestia zaopatrzenia inwestycji w wodę. Burmistrz pismami z dnia [...] II 2020 r. i z dnia [...] V 2020 r. wzywał skarżącego do uzupełnienia wniosku w związku ze zmianą koncepcji w tym zakresie (zaopatrzenie inwestycji w wodę nastąpić miało ze studni zamiast pierwotnie planowanej sieci wodociągowej). Skarżący wprawdzie sam wielokrotnie wnioskował do burmistrza o przedłużenie terminu do uzupełnienia wniosku, jednak nie zmienia to faktu, że w okresie tym organ pozostawał w przewlekłości. Dopiero na skutek ponaglenia skarżącego (pismo z dnia [...] II 2021 r.) burmistrz zawiadomieniem z [...] II 2021 r. poinformował o zakończeniu postępowania wyjaśniającego przystępując do etapu rozstrzygnięcia sprawy. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarówno zarzut przewlekłości jak i bezczynności prowadzonego przez burmistrza postępowania jest uzasadniony. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że burmistrz dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe było jednak zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy Sąd stwierdził istnienie podstaw do przypisania bezczynności i przewlekłości burmistrza tego rodzaju szczególnej kwalifikacji. Dotyczy to postępowania w okresie od [...] VII 2018 r. do [...] VII 2019 r., kiedy to burmistrz przeprowadzał w dużych odstępach czasu w istocie pozorne czynności wzywania skarżącego do uzupełnienia Raportu, mimo że ostateczne stanowisko skarżącego w tej kwestii było mu już znane. Wydłużyło to postępowanie o rok. Nie miała natomiast charakteru rażącego naruszenia prawa bezczynność i przewlekłość, jaka wystąpiła w okresie od [...] II 2020 r. do [...] II 2021 r. W tym bowiem przypadku skarżący przyczynił się do jej powstania występując do burmistrza wielokrotnie o wydłużenie mu okresu na udzielenie wyjaśnień i uzupełnienie Raportu. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W związku z rażącym charakterem przewlekłości i bezczynności Sąd uwzględnił wniosek strony skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa, jednak nie w żądanej maksymalnej wysokości. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącej jak i dotyczące organu. Sąd ma świadomość, że skarżący miał prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś przewlekłość i bezczynność organu mogły wywołać u skarżącego poczucie krzywdy. Należy jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał burmistrz, skomplikowany charakter sprawy oraz zakres opieszałości dotknięty kwalifikowaną postacią rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu przyznana suma w kwocie 1 000 zł jest adekwatna do stopnia przewlekłości i bezczynności, jakich dopuścił się burmistrz. Uwzględnia ona także interes strony skarżącej. Pozwala ona bowiem zadośćuczynić poczuciu krzywdy wywołanym nadmiernie długim oczekiwaniem na zakończenie postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.