II SAB/Wr 248/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi N. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2500 (słownie: dwa tysiące pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2018 r. obywatelka U. N. K. (dalej jako skarżąca) zwróciła się do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na pobyt z cudzoziemcem. W aktach sprawy znajdują się kopie stron paszportu, dokumenty obrazujące stan cywilny skarżącej (akt małżeństwa), dokumenty związane z zatrudnieniem męża skarżącej, dokumenty podatkowe, ubezpieczeniowe i bankowe. W dniu 10 sierpnia 2020 r. Wojewoda wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w Urzędzie, oznaczając termin na 3 września 2020 r. a także poprosił o uzupełnienie dokumentów. Skarżąca osobiście stawiła się w Urzędzie w wyznaczonym dniu. Dnia 22 grudnia 2021 r. Wojewoda wystąpił ze stosownymi zapytaniami, wynikającymi z ustawy o cudzoziemcach, do właściwych służb (Policja, Straż Graniczna, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego). Dnia 22 grudnia 2021 r. Wojewoda wyznacza termin załatwienia sprawy skarżącej na dzień 21 marca 2022 r. oraz wzywa do uzupełnienia dokumentów. Dnia 20 września 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie, które Wojewoda przesłał organowi II instancji dnia 23 grudnia 2021 r. Jako usprawiedliwienie podano liczbę wpływających wniosków oraz niedostatki w obsadzie kadrowej urzędu. Skarga w przedmiocie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego wpłynęła dnia 17 grudnia 2021 r. Zarzuty skargi są następujące: 1) stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd doszedł do takiego wniosku zestawiając brzmienie obowiązujących przepisów prawnych z okolicznościami faktycznymi badanej sprawy. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.) 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, zgodnie z art. 37§1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. albo gdy postępowanie prowadzone jest przewlekle – to znaczy dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Strona, wnosząc ponaglenie, wyczerpuje środki zaskarżenia, co stanowi przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Sąd przystąpił do analizy złożonej skargi. W ocenie Sądu brak jakichkolwiek wątpliwości, że Wojewoda Dolnośląski, rozpatrując sprawę skarżącej, dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa skarżącej nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy k. p. a. Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło blisko 36 miesięcy. Nawet jeżeli założymy, że sprawa skarżącej jest dla organu szczególnie skomplikowana, to organ wielokrotnie przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Takie założenie jest jednak dla organu bardzo optymistyczne, bowiem Sąd, analizując akta sprawy, szczególnego skomplikowania się w niej nie dopatrzył. W aktach sprawy brak dowodów na wytężone działania organu w celu załatwienia sprawy skarżącej, co szczególnie widoczne jest w roku 2019, kiedy to w sprawie nie podejmowano czynności. Należy także podkreślić jednoczesne naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można, w demokratycznym państwie prawnym, akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenia prawa. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie. Sąd uznał także, że bezczynność organu wypełniła znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149§1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Należy mieć oczywiście na względzie, że sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest wyłączną okolicznością dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., III OSK 977/21, Lex nr 3219595, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, sąd postrzega okres wykroczenia poza ustawowy termin jako na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący. Zważywszy, że sprawa skarżącej została załatwiona w prawem przewidzianej formie (w aktach administracyjnych widnieje decyzja z dnia 29 kwietnia 2022 r.) Sąd nie zobowiązuje organu do załatwienia sprawy skarżącej i umarza postępowanie w tym zakresie. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 2500 zł co z jednej strony zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z czasem trwania postępowania wynikłym z bezczynności organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a z drugiej będzie stanowiło odpowiednią sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składają się wpis od skargi.