II SAB/Wr 252/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 23 kwietnia 2021 r. obywatelka U. M. K. (dalej jako skarżąca) skierowała, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. W skardze zwrócono się o: 1. Stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości 2. Stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 3. Zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy 4. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł. 5. Rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym 6. Zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga jest zwieńczeniem następującej sekwencji zdarzeń. Skarżąca dnia 29 stycznia 2020 r. złożyła wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Tego samego dnia organ powiadomił o wszczęciu postępowania wyznaczając termin jego zakończenia na 29 listopada 2020 r., uzasadniając przedłużenie terminu koniecznością sprawdzenia dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Dnia 3 listopada 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Kolejne ponaglenie skarżąca wystosowała dnia 12 stycznia 2021 r. Wojewoda pismem z dnia 27 listopada zwrócił się do odpowiednich organów w zakresie ewentualnego zagrożenia pobytu wnioskodawcy dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Odpowiedź od organów policyjnych nadeszła do organu 14 grudnia 2020 r. Dnia 27 listopada 2020 r. organ wezwał skarżącą do przedstawienia informacji od starosty w zakresie możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy, jednocześnie wskazując na zarejestrowanie wniosku w systemie Przybysz. Również dnia 27 listopada 2020 r. Wojewoda przesłał ponaglenie organowi wyższej instancji, uznając je za uzasadnione. Trzeba podkreślić, bo ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia w kontrolowanej aktualnie sprawie, że pismem datowanym na 13 listopada 2020 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. (sygn. akt I SAB/Wr 718/20) Sąd uznał zarzut bezczynności z rażącym naruszeniem prawa przyznając skarżącej sumę pieniężną 500 zł., zasądzając koszty postępowania w kwocie 597 zł., oraz zobowiązując organ do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty mogą być uwzględnione przez Sąd w kształcie przedstawionym przez skarżącą. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd, uwzględniając taką skargę: 1) obowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy p. p. s. a.). Jednocześnie sąd stwierdza – co wynika z art. 149§1a, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 ustawy p. p. s. a. W tak ustalonych granicach kompetencyjnych Sąd odniósł się do zarzutów skargi. Sąd uznaje zarzut skarżącej, że organ dopuścił się przewlekłości. Artykuł 35§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k. p. a.) stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.) 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy bezspornie wynika, że sprawa skarżącego nie została rozpoznana i załatwiona w terminach wyznaczonych przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Niezałatwienie sprawy w terminach określonych w k. p. a. ustawodawca nazywa bezczynnością, a jeżeli postępowanie prowadzone jest dłużej, niż jest to potrzebne dla załatwienia sprawy – to w języku prawnym używa się określenia przewlekłość. Przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności. Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Od chwili wniesienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do złożenia skargi do sądu administracyjnego upłynęło blisko 15 miesięcy (styczeń 2020 r. – kwiecień 2021 r.). Nawet jeżeli założymy, że sprawa skarżącej jest dla organu szczególnie skomplikowana, a także gdy weźmiemy pod uwagę okoliczności pandemii COVID, to organ wielokrotnie przekroczył termin wyznaczony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym doszło do naruszenia art. 35§1 pkt 2-3 k. p. a., wskazującego miesięczny lub dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Ponadto Sąd, analizując okoliczności niniejszej sprawy, nie dopatrzył się w niej szczególnego skomplikowania, co w jakimś stopniu mogłoby usprawiedliwiać wolne tempo pracy organu. Sąd dostrzega przewlekłość organu także przez pryzmat odstępów czasowych, jakie miały miejsce pomiędzy poszczególnymi działaniami organu. Co więcej, te działania, które podejmował organ sprawiają wrażenie działań pozornych, mających zatrzeć obraz rzeczywistej bierności organu. Sąd zauważył, że organ Policji, do którego zwrócono się po określoną informację, był w stanie odpowiedzieć w ciągu niespełna trzech tygodni. Pozwala to na wniosek, że zgromadzenie informacji potrzebnych na załatwienie sprawy skarżącej nie wymaga kilkunastu miesięcy, a przynajmniej nie wskazują na to akta sprawy i natężenie działań organu. Trzeba podnieść, że organ przyjmując wniosek skarżącej, wyznaczył termin jego załatwienia tak, że już na wstępie przewidywał swoją przewlekłość, a podane usprawiedliwienie nie znajduje, w ocenie Sądu, uzasadnienia. W zasadzie dopiero wtedy, gdy sprawa skarżącej powinna już być załatwiona (według deklaracji organu), organ informuje o rejestracji wniosku i zwraca się o stosowne informacje. Sąd retorycznie zapytuje, co działo się w sprawie przez okres poprzednich 10 miesięcy. Organ naruszył także art. 36§1 k. p. a. nie informując wnioskodawcy o niezałatwieniu jego sprawy, nie wskazując przyczyn i nie określając nowego terminu. Organ powinien podjąć takie działania jeszcze przed upływem terminu, który wprowadza go w stan bezczynności. Tymczasem pomiędzy datą złożenia wniosku, a upływem ustawowego terminu na jego rozpoznanie Sąd nie dostrzegł żadnych, uwidocznionych w aktach, działań organu. Skarżący dopełnił obowiązku wniesienia ponaglenia. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Strona, wnosząc ponaglenie, wyczerpuje środki zaskarżenia, co stanowi przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Reasumując rozważania nad zarzutem przewlekłości w sprawie skarżącej, Sąd, konfrontując widoczne na podstawie akt tempo załatwiania sprawy skarżącej przez organ z terminami ustawowymi i okolicznościami tej konkretnej sprawy, Sąd wyraźnie i bezspornie zauważa wystąpienie przewlekłości u Wojewody Dolnośląskiego. Sąd zauważa w przewlekłości organu towarzyszącą niekiedy cechę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 149§1a ustawy p. p. s. a. W języku polskim "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży (Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, według którego kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności w postępowaniu przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, Lex nr 3190594, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Należy mieć oczywiście na względzie, że sam fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw, co do zasady, nie jest wyłączną okolicznością dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., III OSK 977/21, Lex nr 3219595, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd postrzega okres wykroczenia poza ustawowy termin jako na tyle długi, że w powszechnym odbiorze społecznym i wedle elementarnych zasad doświadczenia życiowego będzie odbierany jako rażący. Sąd nie może zobowiązać organu do wydania stosownego dla niniejszej sprawy aktu administracyjnego, bowiem takie zobowiązanie zostało już na organ nałożone, na mocy wskazanego wyżej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Trzeba tu podkreślić, że chociaż tamta sprawa dotyczyła przewlekłości, to jednak przedmiotem obydwu spraw sądowych (już wcześniej osądzonej i niniejszej – związanej z bezczynnością) jest kontrola działań organu w sprawie M. K. dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której dostrzeżono patologiczne zjawiska administracyjne związane z biernością organu. W celu zakończenia stanu bezprawności i ograniczenia jego negatywnego oddziaływania na interesy skarżącego Sąd orzekł już o obowiązku wydania przez organ stosownego aktu. Organ ma obowiązek zrealizować ów obowiązek, a gdyby nawet tego nie uczynił, to droga do egzekucji tamtego wyroku nie wiedzie poprzez niniejsze postępowanie sądowe. Z zasadniczo tych samych powodów Sąd nie zdecydował się przyznać skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 §2 ustawy p. p. s. a. Należy pamiętać, że przyznanie tej sumy jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać. Jest to kompetencja o charakterze fakultatywnym, i o jej zastosowaniu każdorazowo decyduje sąd rozpoznający sprawę (W. Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok NSA z 27 lipca 2021 r. I OSK 476/21, Lex nr 3224002). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki wskazane w przywołanym przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r. II OSK 124/21, Lex nr 3231968). W okolicznościach kontrolowanej sprawy taki środek dyscyplinujący wobec organu, a jednocześnie swoiście kompensujący względem skarżącego został już zastosowany i spełnił swoje funkcje. Skarżący otrzymał od organu sumę pieniężną z tytułu bezczynności dotykającej indywidualnej sprawy i życia skarżącego. Przewlekłość nie jest wprawdzie identyczną z bezczynnością patologią prawną, to jednak w przedmiotowej sprawie dotyczą one tożsamej sprawy administracyjnej. Do jej załatwienia organ został już na mocy prawomocnego orzeczenia zobowiązany, poniósł odpowiednie konsekwencje, i także dlatego Sąd za niecelowe oraz nieuzasadnione uznaje powtórne przyznanie sumy pieniężnej. Na koniec – ale nie umniejszając znaczenia (last but not least) Sąd chce podkreślić naruszenie przez organ zasad konstytucyjnych i fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można w demokratycznym państwie prawnym akceptować sytuacji, w której regułą staje się nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa. Sąd dostrzega masowy charakter przypadków bezczynności lub przewlekłości postępowania w zakresie analizy przez organ wniosków cudzoziemców. Prowadzi to do wniosku, że nie mamy do czynienia z incydentalnym opóźnieniem, brakiem działania, który dałoby się wytłumaczyć nieprzewidzianymi, jednostkowymi trudnościami, ale z systemową słabością właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Przywoływane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności w postaci ogromnej ilości składanych wniosków, czy odpływu pracowników merytorycznych, nie stanowią uwidocznionej w prawie przesłanki zwalniającej organ od terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Z tego powodu, sąd administracyjny, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działania administracji publicznej, musi stwierdzić naruszenia prawa. Jednym z przejawów zasady praworządności jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach. Pozostając w zaufaniu do organu jednostka ma prawo realizować i układać swoje sprawy życiowe zakładając, że organ rozpatrzy sprawę w przewidzianym przepisami terminie. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p. p. s. a uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).