II SAB/Wr 26/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. – K. na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 10.000 tysięcy złotych (słownie: dziesięć tysięcy złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K.-K. wniosła, za pomocą pełnomocnika, w dniu [...] kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...], w związku z prowadzeniem sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W petitum skargi zarzucono Wojewodzie [...] naruszenie terminów postępowania, co potwierdza, zdaniem skarżącej, z jednej strony fakt, że wniosek został złożony już w 2005 r., a z drugiej postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. (dołączone do akt w toku postępowania przed sądem) uznające zażalenie strony na bezczynność wojewody za uzasadnione i wyznaczające organowi 5 miesięczny termin do załatwienia sprawy. Strona wnosi o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości w prowadzonym przez organ postępowaniu; stwierdzenie, że mają one charakter rażący; zobowiązanie Wojewody [...] do bezzwłocznego rozpoznaania sprawy i wydania decyzji; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 25837,35 zł; przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 25837,35 zł; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a także zasądzenie kostów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu pełnomicnik strony wskazuje, że termin załatwienia sprawy jest ciągle przesuwany, strona przedstawiła już wszyskie dokumenty, które była w stanie zgromadzić, a organ nie podejmuje żadnych czynności merytorycznych w sprawie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda [...] otrzymał od Prezydenta Miasta [...] wniosek skarżącej o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] stycznia 2005 r. W dniu [...] lipca 2006 r. organ zwrócił się do strony o przedłożenie szeregu dowodów w sprawie. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2006 r. strona wskazała, że w t. pół roku przedstawi możliwe do uzyskania dokumenty. Kolejne pismo (pochodzące od pełnomocnika strony), zostało złożone do organu w dniu [...] lutego 2016 r. i dalsza korespondencja również pochodzi z 2016 r. Następnie, kolejnym pismem, pełnomocnik wniósł o dalsze prowadzenie postępowania dnia [...] czerwca 2017 r. Na tę prośbę organ odpisał pismem z [...] grudnia 2017 r. Kolejno [...] maja 2018 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie. W efekcie postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie administracyjne. Następnie pełnomocnik wniósł o udzielenie informacji dotyczącej zawartości akt ([...] lutego 2020 r.) oraz w dniu [...] lutego 2021 r. ponaglenie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. organ podjął zawieszone postępowanie. Dalej, w dniu [...] marca 2021 r. Wojewoda [...] poinformował pełnomocnika skarżącej o planowanym zakończeniu postępowania do dnia [...] września 2021. Następnie organ zwrócił się do odpowiednich organów w dniu [...] marca 2021 r. (Archiwum Akt Nowych w [...] , Archiwum Pańswowego we [...] i Archiwum Państwowego w [...], Konsulatu RP w [...]) z prośbą o pomoc w uzyskaniu dokumentów, potwierdzających własność nieruchomości, objetych wnioskiem oraz przekazał ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach ustawowo określonych. Wniesiona w niniejszej sprawię skarga na bezczynność i przewlekłość jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na nieuzasadnionym i przedłużającym się postępowaniu w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Determinuje to zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zatem stwierdzić, że rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem spełniona została jedna z przesłanek umożliwiających merytoryczne rozpoznanie skargi. Ponadto w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej złożył w trybie art. 37 § 1 kpa zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa, po rozpatrzeniu którego Minister Spraw Wewnętrznych uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył wojewodzie termin na wydanie rozstrzygnięcia. Spełniona zatem została druga przesłanka dopuszczalności skargi, pozwalająca na jej merytoryczne rozpoznanie. Zawarty w skardze zarzut bezczynności i przewlekłości odnosi się do postępowania uregulowanego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy procesowe stanowią także o terminach załatwienia spraw. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2). Powyższe przepisy nakładają zatem na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). W konsekwencji, przyjęte zostało, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski (w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - CBOSA). Przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy postępowanie to trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie, mając na uwadze, że sprawa toczy się od 2005 r., należy uznać, że wystąpił po stronie organu brak działań i w efekcie organ opóźnił wydanie rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą skargę według tych kryteriów sąd w niniejszym składzie uznał, że w sprawie doszło do przewlekłości i bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Inaczej mówiąc wskazana w skardze wada w postępowaniu przed organem zaistniała. Wojewoda [...] bezsprzecznie uchybił terminom określonym w art. 35 kpa. Jak bowiem wskazują akta administracyjne, dołączone do odpowiedzi na skargę, długi czas (przed zawieszeniem postępowania) wojewoda pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Organ, w toku postępowania, w latach 2005 – 2019 nie prowadził praktycznie żadnego postępowania. Dopiero w dniu [...] marca 2021 rozpoczął prowadzenie postepowania wyjaśniającego. Wynika z tego jednoznacznie, że organ nie dotrzymał terminu wskazanego w art. 35 kpa. Sąd podziela opinę, że sprawa o potwierdzenie rekompensaty jest sprawą skomplikowaną dowodowo i wymagającą zbierania dowodów w różnych organach i na różnych terenach kraju, a także, niejednokrotnie na terenach poza granicami Polski, w tym np. (tak jak w tym przypadku) przy pomocy polskich placówek konsularnych. Jednakże organ nie przystąpił do gromadzenia dowodów w rozsądnym czasie. Mając na względzie dotychczasowe rozważania i oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., w tym kontekście, sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie w niniejszej sprawie i ma to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na koniec stwierdzić należy, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy winno przy tym nastąpić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa). W rozpoznawanej sprawie istotne jest ponadto, że decyzja w sprawie nie została wydana przed wniesieniem skargi do sądu, zatem na dzień orzekania zaistniały podstawy prawne do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, czyli zobowiązania organ do wydania w określonym terminie aktu. W sentencji wyroku, wydanego w trybie art. 149 ppsa sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania, a także orzeka czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące. Oceniając, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy dojść do wniosku, że po stronie organu wystąpiła zupełna pasywność demonstrowana brakiem jakiejkolwiek aktywności o charakterze merytorycznym przez wile lat. Pewne czynności w postępowaniu administracyjnym, zmierzające do zebrania dowodów organ podjął po upływie terminów przewidzianych do załatwienia sprawy administracyjnej, czym dopuścił się bezczynności i przewlekłości. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 i 1a powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I, II i III wyroku. Na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznano od organu na rzecz wnioskodawczyni kwotę pieniężną 10000 zł. Sąd przyznał stronie sumę pieniężną mając na uwadze to, że postępowanie w sprawie trwało bardzo długo. Należy ponieść, że samo przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu, co wynika z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Stąd sąd nie uznał aby oprócz sumy pieniężnej dla strony w sprawie zaszła konieczność obiążenia organu także grzywną. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 i 201 ppsa oraz § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.