II SAB/Wr 26/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi O. M. na bezczynność W. D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu albo dokonania czynności w sprawie w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia [...] (data wpływu do organu) O. M. zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu [...] wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Wniosek złożony został przez skarżącego osobiście. Wraz z potwierdzeniem złożenia wniosku odebrał on informacje, że sprawa zostanie rozstrzygnięta do dnia [...]. Kolejną czynnością jaką organ podjął w sprawie, było wystąpienie w dniu [...] do odpowiednich służb z zapytaniem o cudzoziemcu. Odpowiedzi na skierowane zapytanie dotarły do Wojewody w dniu [...]. Pismem z dnia [...] skarżący wywiódł ponaglenie na niezałatwienie w terminie jego sprawy. W związku z dalszym niepodejmowaniem czynności przez organ, pismem z dnia [...] skarżący wywiódł skargę do Sądu. W dniu [...], zatem już po wniesieniu skargi do sądu, Wojewoda D. przekazał ponaglenie skarżącego do załatwienia zgodnie z właściwością. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: kontroli bezczynności, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną liczbę wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. Tym samym w niniejszej sprawie nie zostały wzięte pod uwagę zmiany prawne wprowadzone mocą art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r., a więc dopiero po wniesieniu skargi. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Obowiązujący w dniu wniesienia skargi art. 210 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz.U. z 2021 poz. 2354), przewidywał, że postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się w terminie 3 miesięcy od dnia w którym cudzoziemiec osobiście złożył wniosek. Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Organ nie załatwił bowiem sprawy we wskazanych w art. 210 ustawy o cudzoziemcach i k.p.a. terminach. Czas postępowania, liczony od chwili wpływu do organu wniosku do chwili wpływu do organu skargi na bezczynność, wynosił ponad [...] miesiąca, zatem był co najmniej o [...] dni za długi, przy czym z akt sprawy nie wynika, aby wniosek skarżącego został załatwiony. Przy czym podkreślenia wymaga, że z akt administracyjnych wynika, że pomiędzy kolejnymi podejmowanymi czynnościami organu, występowały okresy zupełnej bezczynności. W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki bezczynności (sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym mały stopień jej skomplikowania, zakres stwierdzonego naruszenia prawa a przede wszystkim czas trwania postępowania, Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ przekroczenie ustawowego czasu na załatwienie sprawy nie było wielkie, a w czasie trwania postępowania organ podjął czynności zmierzającego do załatwienia wniosku skarżącego. Sąd miał na uwadze także fakt, że po wspomnianej w części wstępnej uzasadnienia zmianie ustawy o cudzoziemcach, od dnia 29 stycznia 2022 r., czas trwania postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały nie powinien przekroczyć 6 miesięcy. Ustawodawca zauważył zatem konieczność dłuższego czasu niezbędnego dla organu na rozpoznanie takich wniosków. Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłość postępowania oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 60 dni, uznając, że łącznie z czasem jaki upłynął do dnia wydania wyroku, będzie to okres wystarczający dla organu na zakończenie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – III sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).