II SAB/Wr 268/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. M. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego T. M. i B. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.900 (słownie: tysiąc dziewięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 29 lipca 2021 r. wpłynęła skarga obywatela U. B. M. (dalej jako skarżący) reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący domaga się: 1. Stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. 2. Zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy. 3. Stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. 4. Zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5500 zł. 5. Zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując zwłaszcza ogromną ilością wpływających wniosków oraz ubytkiem pracowników urzędu prowadzących postępowania administracyjne. Skarga jest konsekwencją następującej sekwencji zdarzeń. Dnia 7 października 2019 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Tego samego dnia organ oznaczył termin załatwienia sprawy na 7 sierpnia 2020 r. Kolejne pismo od organu (datowane na 23 czerwca 2021 r.) przesunęło datę zakończenia postępowania na 23 września 2021 r. Pełnomocnik skarżącego dnia 29 czerwca 2021 r. uzupełnił materiał dowodowy oraz poprosił o niezwłoczne rozstrzygnięcie wniosku. Pismem datowanym na 19 lipca 2021r. pełnomocnik załączył do akt sprawy dokumenty związane z ubezpieczeniem rodziców skarżącego oraz ich miejscem zamieszkania (tytuł prawny do lokalu). Wobec nierozpatrzenia wniosku pismem datowanym na 25 czerwca 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność określona jest w art. 37§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p. a.) jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1 k. p. a. Terminy wskazane w art. 35 k. p. a. to: 1) niezwłoczne załatwienie sprawy – dotyczy spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, 2) nie więcej niż jeden miesiąc – dotyczy sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, 3) nie więcej niż dwa miesiące – dotyczy sprawy szczególnie skomplikowanej. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wskazane przez ustawodawcę terminy jednego, względnie dwóch miesięcy trzeba traktować jako maksymalne. Oznacza to, że organ, który według swoich obiektywnych możliwości i rozeznania w okolicznościach sprawy mógłby ją załatwić w przeciągu na przykład 10 dni, ale działa nieefektywnie, opieszale i przewleka postępowanie bez uzasadnionych przesłanek, narusza prawo i dopuszcza się przewlekłości z art. 37§1pkt 2 k. p. a., nawet gdy finalnie zmieści się w terminie wskazanym jako maksymalny. Bezczynność jest napiętnowana przez ustawodawcę, literatura prawnicza także traktuje to zjawisko jako patologię administracyjną. Silnie odczuwanym od dłuższego czasu, niezwykle mocno eksponowanym w wypowiedziach sądów europejskich i krajowych problemem jest ten rodzaj patologii, który zwykło się określać mianem bezczynności, milczenia, opieszałości czy inercji administracji albo opisywać zwrotami ściślej odzwierciedlającymi procesowy aspekt analizowanego zjawiska, takimi jak zwłoka w załatwieniu sprawy, niezałatwienie jej w przewidzianym przez prawo lub ustalonym w trybie urzędowym terminie, przewlekłość postępowania bądź jego zastój ( G. Łaszczyca, Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 1, s. 52, P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 53). Stan wywołany wskazanym typem naruszeń prawa polegających na zaniechaniu działania przez administrację to, trzymając się ustawowych wyrażeń: bezczynność i – mówiąc o jej przejawie – niezałatwienie sprawy w terminie (we właściwym terminie lub terminie ustalonym stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (Z. Kmieciak, Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 257). W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok WSA z dnia 4 marca 2021 r., IV SAB/Po 171/20, Lex nr 3176811). Przywołując terminy, jakie wyznacza ustawodawca, opierając się na funkcjonujących w orzecznictwie i literaturze prawniczej rozumieniach bezczynności, Sąd ma ewidentne podstawy, by podzielić zarzut skarżącego i uznać, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności. Skarżący (jego przedstawiciel ustawowy) i tak wykazał dużą cierpliwość, wystosowując ponaglenie 9 miesięcy po złożeniu wniosku. Nawet gdyby przyjąć, że okoliczności przedmiotowej sprawy są szczególnie skomplikowane, czego zresztą Sąd – na podstawie akt sprawy, ani w odpowiedzi organu na skargę – nie dopatrzył się, to i tak organowi należy przypisać bezczynność. Pierwsze uwidocznione w aktach czynności organu nastąpiły półtora miesiąca po złożeniu ponaglenia, i dotyczyły kwestii tak podstawowych jak wezwanie do osobistego stawiennictwa czy przedłożenie dokumentu podróży. Tego typu działania powinny nastąpić natychmiast po złożeniu wniosku i jego wstępnej analizie. Jak stanowi art. 149§1 pkt 3 w związku z art. 149§1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Intepretując przywołany przepis należy podnieść, że sąd nie ma obowiązku łączyć każdej bezczynności z mocno ujemnym określeniem rażącego naruszenia prawa. Sąd może to zrobić, analizując okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza przyczyny bezczynności w danym postępowaniu administracyjnym. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd ten zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. I OSK 1315/20, Lex nr 3089429). Przepisy prawne nie definiują, czym jest rażące naruszenie prawa. W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. III OSK 995/21, Lex nr 3227754). W sprawie skarżącego organ pozostawał w bezczynności 21 miesięcy, licząc od października 2019 r. do lipca 2021 r. Akta administracyjne przesłane Sądowi nie wskazują na aktywność organu w tym okresie, w odniesieniu do pracy nad wnioskiem skarżącego. Zasadniczo aktywność organu sprowadzała się do wyznaczania kolejnych terminów na załatwienie sprawy, których organ zresztą nie respektował. Zaznaczyć przy tym należy, że oceniając powyższą okoliczność, Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Nawet jednak wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności. Sąd nie przyjmuje argumentów organu opierających się na trudnościach organizacyjnych i zbyt małej ilości pracowników. Sąd znajduje dla takiego stanowiska poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził: długiego rozpoznania wniosku nie mogą usprawiedliwiać takie przyczyny, jak np. zbyt mała obsada kadrowa pracowników organu w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Nie można istotnego znaczenia przypisać usprawiedliwieniom, że opóźnienie nastąpiło gdyż sprawa nie trafiła od razu do zajmującego się nią pracownika (Wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r. I OSK 889/20, Lex nr 3110552). Z tych powodów, odwołując się do okresu, w którym organ nie zajmował się wnioskiem skarżącego, i zestawiając ten okres z ustawowymi terminami dla załatwiania spraw, a ponadto krytycznie oceniając tłumaczenia organu – Sąd zdecydował się potraktować niewątpliwe naruszenie prawa przez organ – jako rażące. Rażące – czyli oczywiste, bezsporne, znaczne, stwierdzalne już na pierwszy rzut oka, w jawny i jaskrawy sposób będące w sprzeczności z przepisami prawa. Nie bez znaczenia dla takiej kwalifikacji jest wydatne naruszenie przez organ innych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd ma na myśli zasadę zaufania, według której jednostka ma podmiotowe prawo oczekiwania legalnego traktowania ze strony organów państwa (art. 8 k. p. a.), zasadę informowania stron (art. 9 k. p. a.), która nakłada na organ obowiązek komunikacji ze stroną, w tym w zakresie informowania o stanie sprawy i przyczynach ewentualnego opóźnienia, czy wreszcie immanentnie związaną z bezczynnością zasadę szybkości postępowania (art. 12 k. p. a. ). Sąd chce także zasygnalizować organowi niezgodność prowadzonego postępowania z konstytucyjną i kodeksową zasadą praworządności, według której organy władzy działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że mają bezsporny obowiązek przestrzegania prawa i umiejscowienia swojego działania w jego granicach. Z informacji dostępnych Sądowi – zawartych w aktach sprawy - nie wynika, aby na dzień wydania rozstrzygnięcia sprawa skarżącego została załatwiona w prawem przewidzianej formie. Z tego względu, opierając się na art. 149§ pkt 1 ustawy p. p. s. a. Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 ustawy p. p. s. a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 154§7 ustawy p. p. s. a.). Analizując okoliczności sprawy skarżącego Sąd zdecydował się przyznać mu sumę pieniężną w wysokości 1900 zł. Za taką wysokością sumy przemawia okres, w jakim organ pozostawał bezczynności, a skarżący (jego opiekunowie prawni) musiał znosić trudności życiowe związane z niepewnością swojego statusu prawnego, przekładające się na komplikacje w codziennej egzystencji. Sąd potraktował przyznaną sumę jako swego rodzaju rekompensatę za tego rodzaju trudności. Jednocześnie Sąd nie skorzystał z kompetencji do nałożenia na organ grzywny przyjmując pierwszeństwo środka kompensującego bezczynność, względem środka represyjnego. W ocenie Sądu pilnującego ochrony pozycji prawnej skarżącego będzie to dla niego rozwiązanie korzystniejsze. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p. p. s. a uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).