II SAB/Wr 27/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu na rozprawie w II wydziale w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A sp. z o. o. Oddział w K. na bezczynność Burmistrza Miasta K. Z. w przedmiocie zezwolenia na świadczenie usług wywozu nieczystości stałych komunalnych I. zobowiązuje Burmistrza Miasta K. Z. do wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku A sp. z o. o. Oddział w K. o zezwolenie na świadczenie usług wywozu nieczystości stałych komunalnych w terminie miesiąca od doręczenia akt organowi; II. zasądza od Burmistrza Miasta K. Z. na rzecz strony skarżącej 100 zł poniesionej opłaty sądowej. Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2002 r. (data wpływu do Urzędu Miasta w K. Z.) firma A Polska sp. z o. o. w K. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy K. Z. o wydanie w trybie art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wywozu nieczystości stałych komunalnych na terenie Miasta i Gminy K. Z. W odpowiedzi pismem z dnia 26 lutego 2002 r. Burmistrz K. Z. poinformował wnioskodawcę, że na obszarze całej gminy działalność w zakresie zbiórki odpadów prowadzi MZUP – zakład budżetowy Gminy K. Z. Dalej w piśmie wskazano, że Zarząd Miasta zamierza zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podjąć decyzję określającą obszar, na którym mogą być świadczone usługi zbierania odpadów, a następnie dokona wyboru podmiotu świadczącego te usługi w drodze przetargu. Pismem z dnia 11 marca 2002 r. A Polska sp. z o. o. w K. – uznając, iż zarówno forma i treść otrzymanego pisma nie spełniała wymogów decyzji administracyjnej wymaganej przy załatwianiu spraw, a także nie zawiera żadnego, wiążącego stanowiska w sprawie – wniosła o załatwienie przez Burmistrza wniosku z dnia 25 stycznia 2002 r. w formie przewidzianej przepisami prawa i w terminie zakreślonym art. 35 § 3 k.p.a. W wyniku zażalenia Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., postanowieniem z dnia 19 czerwca 2002 r. (nr [...]), wyznaczyło Burmistrzowi K. Z. termin do 15 sierpnia 2002 r. na załatwienie sprawy i wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu podkreśliło, iż uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy do kategorii spraw, które organ administracji winien załatwić przez wydanie decyzji. Kolegium zaznaczyło, iż Burmistrz Miasta K. Z., organ właściwy do wydania rzeczonego zezwolenia, nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., ani w innym terminie, do którego wyznaczenia zobowiązywał go art. 36 tegoż kodeksu, a jak wynika z treści art. 35 k.p.a., organ administracji obowiązany jest działać w określonym terminie, przy czym terminy określone w § 3 tego artykułu są terminami maksymalnymi, a początek biegu należy liczyć od daty wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc od daty złożenia wniosku. Dodało, iż organ administracji ma obowiązek o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zawiadomić stronę, podając nie tylko przyczynę zwłoki, ale wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Następnie postanowieniem z dnia 6 września 2002 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy, SKO w W. uchyliło postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie stwierdzając, że "zagadnieniem wstępnym" jest rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie, a nie uchwalenie przepisu prawa miejscowego. Na to postanowienie Burmistrz Miasta i Gminy K. Z. wniósł skargę do NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, który skargę odrzucił, wskazując na brak po stronie Burmistrza legitymacji do wniesienia skargi. Kolejnym pismem z dnia 11 marca 2004 r. A Polska sp. z o. o. w K. ponownie wezwała Burmistrza K. Z. do załatwienia przedmiotowej sprawy, a wobec milczenia organu pierwszej instancji wnioskodawca w dniu wniósł kolejne zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2004 r. nr [...] SKO w W. wyznaczyło Burmistrzowi Miasta K. Z. termin do dnia 15 lipca 2004 r. na załatwienie sprawy i wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Decyzją z dnia 14 lipca 2004 r. organ pierwszej instancji odmówił Spółce udzielenia zezwolenia w rzeczonej sprawie wskazując jako podstawę odmowy brak gminnego planu gospodarki odpadami. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez A Polska sp. z o.o. w K. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 16 sierpnia 2004 r. (nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podkreślił, iż zaskarżoną decyzję wydano przyjmując pozaustawowe kryterium dla odmowy udzielenia zezwolenia, a zatem wydano ją nie mając do tego podstawy prawnej. Pismem z dnia 31 maja 2005 r. Spółka wezwała Burmistrza K. Z. do załatwienia sprawy. Wobec nie załatwienia sprawy w terminie, w dniu 2 sierpnia 2005 r. Spółka złożyła zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., a postanowieniem z dnia 8 września 2005 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyznaczyło organowi kolejny termin do dnia 10 października 2005 r. na załatwienie sprawy, wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W dniu 2 stycznia 2006 r. A Polska sp. z o. o. w K. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kolejne zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. Z. w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wywozu nieczystości stałych. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2006 r. (nr [...]) SKO w W. wyznaczyło Burmistrzowi Miasta i Gminy K. Z. termin do dnia 28 lutego 2006 r. na załatwienie sprawy, wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W skardze na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. Z., złożonej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu, A Polska sp. z o. o. w K. podkreśliła, iż od dnia złożenia przez nią wniosku (28 stycznia 2002 r.) o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych stałych Burmistrz Miasta i Gminy K. Z. prowadzi postępowanie w sposób, który wielokrotnie był przedmiotem krytycznej oceny ze strony SKO w W. w sprawach [...], [...] i [...] i [...]. Skarżąca spółka zaznaczyła, iż do chwili złożenia skargi Burmistrz Miasta i Gminy K. Z. nie poinformował jej o jakichkolwiek dalszych czynnościach podjętych w sprawie zezwolenia dla Spółki, ani nie wskazał przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Z tych względów strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy K. Z. w wyznaczonym terminie do załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych stałych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta i gminy K. Z. oraz zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy K. Z. do wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w poprzednio wyznaczonych terminach przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta K. Z. wniósł o umorzenie postępowania przed wyznaczeniem terminu rozprawy wskazując w uzasadnieniu, iż sprawa firmy A nie była rozpatrywana do czasu wydania Zarządzenia Burmistrza Miasta K. Z. w sprawie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Dodał, iż w dniu 14 kwietnia 2006 r. zarządzenie zostało wydane i pismem z dnia 18 kwietnia 2006 r. (doręczone skarżącemu w dniu 21 kwietnia 2006 r.) strona skarżąca została poinformowania o możliwości uaktualnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych spełniającego wymogi określone w art. 8 znowelizowanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż po przesłaniu aktualnego wniosku przez stronę skarżącą zostanie on rozpatrzony bez zbędnej zwłoki. W piśmie z dnia 24 maja 2006 r. A Polska sp. z o. o. w K. zauważyła, iż treść odpowiedzi na skargę wprost potwierdza zasadność jej skargi, bowiem Burmistrz przyznaje, iż sprawa Spółki nie była rozpatrywana do czasu wydania zarządzenia Burmistrza w dniu 14 kwietnia 2006 r., gdy tymczasem postanowieniem z dnia 24 stycznia 2006 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyznaczyło Burmistrzowi Miasta i Gminy K. Z. termin do dnia 28 lutego 2006 r. na załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na świadczenie usług wywozu nieczystości stałych komunalnych w mieście i gminie K. Z. i zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie oraz podkreśliło wówczas, że praca Burmistrza zarządzeniem nie wstrzymuje ustawowego obowiązku Burmistrza Miasta K. Z. do załatwienia wniosku Spółki na bazie dotychczas obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o podanie czy w sprawie wydane zostało merytoryczne orzeczenie, Burmistrz Miasta K. Z. w piśmie z dnia 21 sierpnia 2006 r. poinformował, że do chwili obecnej strona skarżąca nie uaktualniła swojego wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a zatem nie mogło zostać wydane zezwolenie, gdyż dotychczas złożony wniosek nie spełnia wymogów art. 8 znowelizowanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 1 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 1 w związku z § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony stanowi dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Organ administracyjny załatwia sprawę w drodze wydania decyzji, chyba że przepisy postępowania stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Nawet jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji państwowej (samorządowej) nie może odstąpić od załatwienia sprawy. W takim przypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Wobec powyższego do sądu administracyjnego można wnieść skargę gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 1 pkt 1-4 ustawy, nie wydał orzeczenia, aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez bezczynność należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji jak i odmowę podjęcia czynności w tym wydania określonego aktu. Skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych wypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działanie, a organ pozostaje w zwłoce. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują maksymalne terminy, w których powinno nastąpić załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, np. dla organu pierwszej instancji w przeciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania dla organu odwoławczego w ciągu miesiąca – art. 35 § 3 kpa. Sprawa będąca przedmiotem skargi do sądu administracyjnego stanowi skargę na brak wydania decyzji w zakresie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wywozu nieczystości stałych komunalnych na terenie Miasta i Gminy K. Z. Aby w postępowaniu kompetentnych organów można było mówić o bezczynności, należy wskazać, że z mocy przepisów prawa materialnego i procesowego, załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji pozytywnej lub negatywnej, gdyż wszczęte postępowanie na podstawie wyżej powołanych już przepisów art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. musi być zakończone załatwieniem sprawy w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę materialno-prawną wniosku strony stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), a ściśle art. 7 i 8 tej ustawy, które wskazują na jaką działalność gospodarczą w zakresie normowanym przez ten akt prawny niezbędne jest zezwolenie organu administracji stopnia podstawowego i co winien zawierać wniosek strony, starającej się o wydanie stosownego zezwolenia. Organ nie może odstąpić od załatwienia sprawy w sytuacji kiedy zarówno przepisy prawa materialnego jak i prawa procesowego obligują do działania. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący wyczerpał tryb zażaleniowy. Spełniona została więc przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w świetle art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Reasumując, skoro w sprawie przepisy prawa materialnego i procesowego przewidują, że załatwienie sprawy objętej wnioskiem powinno nastąpić w formie decyzji pozytywnej lub negatywnej, lub innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, stąd w sprawie mamy do czynienia z ewidentną bezczynnością organu, a co za tym idzie skarga podlega uwzględnieniu, po myśli art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie można jeszcze dodać, że jeżeli nawet, jak twierdzi strona przeciwna, wniosek (z punktu widzenia prawa materialnego) jest niekompletny, w takim przypadku po upływie zakreślonego terminu organ winien także załatwić sprawę administracyjną, z tym, że w takim przypadku należy rozważyć wydanie orzeczenia negatywnego dla wnioskodawcy, ale sprawa nie może pozostawać niezałatwiona.