II SAB/Wr 28/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych na działce nr 22/3 w J. G. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, decyzji administracyjnej w sprawie z wniosku W. P. dotyczącego robót budowlanych przeprowadzonych na działce nr 22/3 w J. G.; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz W. P. kwotę 100 zł (sto złotych)tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 12 kwietnia 2006 r. W. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podnosząc, że organ ten nie wszczął postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych na jego działce położonej w J. G., oznaczonej geodezyjnie nr 22/3. Do skargi strona dołączyła kopie zażaleń na bezczynność kierowanych do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., podnosząc, że organ ten nie zadał sobie trudu zaznajomienia się z ich treścią, gdyż odpowiedzi dotyczą skargi na bezczynność w sprawie remontu drogi, której skarżący nigdy nie składał. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzut bezczynności jest bezzasadny, ponieważ organ pierwszej instancji po otrzymaniu pisma W. P. podjął postępowanie wyjaśniające a następnie udzielił mu odpowiedzi. Po kolejnych wystąpieniach wszczęte zostało postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją z dnia 15 października 2004 r., Nr [...], umarzającą postępowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostatecznym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji. Zauważono również, że na skargi kierowane do organu wyższego stopnia w przedmiocie bezczynności powiatowego organu nadzoru budowlanego, organ ten udzielił odpowiedzi pismami z dnia 30 listopada 2005 r. oraz z dnia 7 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 przywołanej ustawy) oraz na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego wyżej § 2 art. 3 omawianej ustawy. Sprawując zatem kontrolę działania administracji publicznej w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący W. P. w dniu 12 czerwca 2001 r. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. podanie o zbadanie kto, i na jakiej zasadzie, prowadzi między innymi na stanowiącej jego własność działce nr 22/3 we wsi J. G., inwestycję polegającą na poszerzeniu, przebudowie i wymianie nawierzchni drogi lokalnej. Złożenie do organu nadzoru budowlanego wniosku o przedstawionej wyżej treści dotyczącej sprawy z zakresu Prawa budowlanego, która podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, nakładało na ten organ obowiązek dokonania jego prawidłowej kwalifikacji i oceny czy mamy do czynienia z podaniem wszczynającym postępowanie administracyjne, czy też z podaniem innego rodzaju. Organ winien mieć zatem na względzie, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przywołany przepis statuuje zasadę, zgodnie z którą, wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić wyłącznie z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dodać również należy, że przepis ten winien być interpretowany powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej i często normują inicjatywę wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak przepis prawa materialnego nie określa wprost, komu przysługuje inicjatywa wszczęcia postępowania w danej kategorii sprawy, należy przyjąć, że jeżeli w postępowanie to będzie zmierzać do ochrony uprawnień jednostki (lub szerzej będzie ustalać sytuację prawną jednostki w zakresie przysługujących jej praw) – zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem - wszczęcie postępowania może nastąpić na wniosek. W konsekwencji przyjąć również należy, że jeżeli podanie pochodzi od podmiotu wskazującego na swój interes prawny w załatwieniu danej sprawy i jeżeli spełnia określone wymogi formalne, to podanie takie, z dniem doręczenia go organowi administracji publicznej wszczyna stosowne postępowanie administracyjne (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Z treści wniosku skarżącego z dnia 12 czerwca 2001 r . wynika jednoznacznie, że domagał się on podjęcia od organu określonych czynności ze względu na ochronę przysługującego mu prawa własności do działki nr 22/3 położonej w J. G. W podaniu wskazuje się na roboty polegające na przebudowie, poszerzeniu i wymianie nawierzchni drogi – a więc na roboty mieszczące się w definicji robót budowlanych w rozumieniu art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – które prowadzone są również na działce skarżącego. To zaś oznacza, że przywołane podanie należało potraktować jako wniosek wszczynający postępowanie na żądanie strony w sprawie robót budowlanych prowadzonych na wskazanej działce. Taka kwalifikacja nakładała na organ obowiązek przeprowadzania postępowania administracyjnego i zakończenia sprawy administracyjnej, której przedmiotowe i podmiotowe granice, zostały określone wnioskiem strony. W myśl art. 104 k.p.a. załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Przedstawione Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akta sprawy, wskazują, że po wpłynięciu opisanego wyżej wniosku oraz po nałożeniu przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego obowiązku załatwienia sprawy w ciągu 30 dni (art. 37 k.p.a.), organ pierwszej instancji nie zakończył wszczętego owym wnioskiem postępowania, lecz zainicjował z urzędu, nowe postępowanie określając jego przedmiot jako remont drogi gminnej S. - J. G. – K. (por. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 25 września 2003 r.). Przywoływane w odpowiedzi na skargę decyzje o umorzeniu postępowania z dnia 15 października 2004 (nr [...]), oraz utrzymująca ją w mocy, decyzja organu drugiej instancji z dnia 20 grudnia 2004 r. ( nr [...]), kończą w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. postępowanie wszczęte przez organ z urzędu w sprawie – co wynika wprost z treści decyzji - remontu drogi gminnej. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd, nie została natomiast załatwiona sprawa robót budowlanych o wyjaśnienie której wnioskował skarżący w podaniu z dnia 12 czerwca 2001 r. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jednak według art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie określonej wnioskiem skarżącego wszczęte zostało z dniem 12 czerwca 2001 r. - o czym świadczy prezentata organu umieszczona na wniosku - i do dnia rozpoznania skargi przez Sąd, nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić zarówno wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go w terminie decyzją, postanowieniem lub innym aktem. Termin do załatwienia sprawy przewidziany przez ustawodawcę, został przez organ w niniejszej sprawie w oczywisty sposób naruszony, przy czym - co trzeba wyraźnie podkreślić - nie odniosło pożądanego skutku zażalenie na bezczynność uwzględnione przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia 21 lipca 2005 r. oraz kolejne zażalenia kierowane do tego organu w pismach z dnia 23 października 2005 r. i 5 lutego 2006 r. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w punkcie II orzeczenie o kosztach znalazło swoje wsparcie w art. 200 przywołanej ustawy. Orzekając w tym przedmiocie Sąd miał na względzie, że zgodnie ze wskazanym przepisem w razie uwzględnienia skargi, przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl art. 205 § 1 powołanego wyżej aktu do kosztów tych zaliczyć należało poniesione przez stronę koszty sądowe - wpis w kwocie 100 zł. Do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw Sąd nie zaliczył kosztów przejazdu, skoro stawiennictwo na rozprawę było nieobowiązkowe a Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarżącego oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy).