II SAB/Wr 28/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Halina Kremis /sprawozdawca/, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2007r. przy udziale Prokurator Prokuratury Apelacyjnej Marii Walkiewicz sprawy ze skargi S.G. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w przedmiocie udostępnienia akt sprawy dotyczącej obiektów wybudowanych na działce nr [...] przy ul. P. [...] w B. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w do wydania w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 28/07 akt administracyjnych lub wydania w tym terminie orzeczenia o odmowy udostępnienia akt sprawy II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w na rzecz skarżącej S.G. kwotę 100 (słownie sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu W związku z wyznaczonym przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. na dzień [...] r. terminem oględzin w sprawie dotyczącej legalności budowy obiektu gospodarczego i dobudowanej do niej wiaty na działce [...] przy ul. [...] Nr [...] w B. – G., S.G. wobec nie wezwania jej przez tenże organ do wzięcia udziału we wskazanej czynności - pismem z dnia [...] r. zgłosiła swój udział w wymienionym postępowaniu w charakterze strony a także zażądała udostępnienia jej w dniu złożenia pisma (dnia [...] r.) akt opisanej sprawy ( [...] ) Zażalenie w dniu [...] r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W na cyt. "odmowę udostępnienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w stronie akt sprawy dotyczącej wybudowania obiektów budowlanych na działce [...] przy ul. [...] Nr [...] w B.G. wniosła S.G. zarzucając temu organowi faktyczne niezrealizowanie jej uprawnień procesowych opartych na art. 73 § 1 k.p.a W piśmie z dnia [...] r. stanowiącym odpowiedź na złożone przez S.G. zażalenie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W wskazując na bezzasadność wywiedzionych w tym zakresie zarzutów wskazał, iż aby wykonać uprawnienie wynikające z art. 73 § 1 kpa, należy uzgodnić termin przeglądania dokumentów z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, który zobowiązany jest to umożliwić. Organ odwoławczy poniósł nadto, iż biorąc pod uwagę krótki termin pomiędzy złożeniem przez S.G. wniosku o udostępnienie dokumentów a samą datą skargi (powinno być zażalenia) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie był w stanie zająć stanowiska odnośnie wskazanej sprawy Skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w kwestii udostępnienia stronie akt sprawy dotyczącej wybudowania obiektów budowlanych na działce [...] przy ul. [...] w B.G. złożyła S. G. W uzasadnieniu skarżąca poniosła, że wobec nie wezwania jej przez organ prowadzący postępowanie do udziału w czynności, która miała się odbyć w dniu [...] r. pod nazwą "wizja - oględziny" o numerze [...], dotyczącej budowy gospodarczej – wiaty na opisanej wcześniej nieruchomości, w dniu [...] r. zgłosiła się do udziału w sprawie jako dożywotnik lokalu położonego na nieruchomości przy ul [...] w B.G. i jednoczesny zarządca tą nieruchomością i zażądała udostępnienia jej akt sprawy. Pomimo jednak jej obecności w lokalu organu administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie udostępnił skarżącej akt sprawy wobec czego, wniosła ona zażalenie na tę odmowę. Jak podkreśla to skarżąca w dalszej części uzasadnienia skargi, po zajęciu stanowiska przez organ wyższego stopnia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. nadal nie udostępnił akt skarżącej ani też nie wydał stosownego postanowienia o odmowie udostępnienia akt, do czego był on zobowiązany przepisem art. 74 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej postanowienie to jest kluczowe w sprawie, bowiem organ administracji winien w nim określić czy skarżąca jest stroną postępowania czy też nie. Wniesiona zaś skarga przysługuje skarżącej zgodnie z orzecznictwem NSA, między innymi zgodnie z wyrokiem z 5 września 2001 r. sygn. II SAB/ Gd 127/00 (opublik. w Palestra 2002 /9 - 10/ 202), w którym Sąd wskazał, iż nie tylko strona ma prawo wniesienia takiej skargi ale także osoba, której nie udostępniono akt a jednocześnie nie wydano postanowienia o odmowie udostępnienia akt, gdyż właśnie w tym postanowieniu organ administracji winien się wypowiedzieć czy uznaje żądającego za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, organ podniósł, iż odmówił S.G. udostępnienia akt sprawy w dniu [...] r. a więc w tym dniu, w którym S.G. złożyła pismo zawierające między innymi żądanie przeglądnięcia akt sprawy. Wskazał przy tym, iż jakkolwiek organ administracji publicznej zobowiązany jest w każdym stadium postępowania umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, to jednocześnie umożliwienie stronie przeglądania żądanych dokumentów wymaga ze strony organu zapewnienia odpowiednich warunków, co jest podyktowane koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa dokumentów a także umożliwienia spokojnego ich przeglądania oraz sporządzania z nich odpisów i notatek. Aby zatem zrealizować uprawnienie wynikające z art. 73 § 1 k.p.a, zasadnym jest uzgodnienie terminu przeglądania dokumentów z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, który zobowiązany jest to stronie umożliwić, mając na uwadze, że nie zawsze jest możliwe udostępnienie stronie akt natychmiast, z chwilą jej żądania, jak to miało miejsce w tym przypadku. Wymaga też zdaniem organu nadzoru budowlanego podkreślenia, iż Stefania G. zażądała udostępnienia akt w tym samym dniu, w którym złożyła wniosek o ich udostępnienie, nie ustalając wcześniej tego terminu w tamtejszym organie. Ponadto w ocenie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji skarżąca błędnie przyjęła, iż organ ten odmówił jej umożliwienia przeglądania akt sprawy w rozumieniu art. 74 § 2 kpa. Ustosunkowując się do skargi S.G. organ zaakcentował nadto, iż skarżąca nie wniosła o wyznaczenie innego terminu do przeglądania akt sprawy. Należy również zauważyć, iż udostępnienie stronie akt sprawy w trybie art. 73 § 1 kpa jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga formy aktu prawnego. Jednocześnie organ wskazał, że pismem z dnia [...] r. wezwał S.G. do osobistego stawiennictwa w dniu [...] r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w powiecie w. Mimo tego skarżąca nie stawiła się na wezwanie, nie podając przyczyn niestawiennictwa jak również nie proponując innego terminu stawienia się w siedzibie organu. W tym stanie rzeczy, skoro - zgodnie z treścią art. 73 § 1 kpa - organ administracji publicznej obowiązany jest w każdym stadium postępowania umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, należy wskazać, iż S. G. taką możliwość ma zapewnioną ze strony organu i - po uprzednim uzgodnieniu terminu - może skorzystać z tego przysługującego jej uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium zgodności z prawem aktów i działań administracji (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej u.p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 u.p.p.s.a., w tym dąży także do eliminowania, jako niezgodnych z prawem, stanów bezczynności organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a). Przystępując do rozważań co do zasadności skargi wypada w pierwszym rzędzie przypomnieć, że istotą i zasadniczym celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej. Prawidłowe postępowanie administracyjne powinno być przy tym prowadzone przez właściwy organ, zgodnie z przepisami proceduralnymi i kończyć się wydaniem rozstrzygnięcia z prawidłowo ustaloną podstawą materialnoprawną bądź podjęciem innej czynności przewidzianej przepisami prawa administracyjnego. Przywołany art. 3 u.p.p.s.a. pozwala wyodrębnić dwa rodzaje skarg służących stronie w związku z jej indywidualną sprawą administracyjną: skargi dotyczące nieprawidłowego załatwienia sprawy, tj. skargi na akty wydane w postępowaniu oraz czynności (art. 3 § 2 pkt 1-4) oraz skargi na zaniechanie załatwienia sprawy w ogóle - określone jako skargi na bezczynność organów (w przypadkach, w których organ powinien wydać określone akty bądź podjąć określone czynności). Wyróżnione dwa typy skarg do sądu administracyjnego pełnią diametralnie odmienne funkcje - o ile skarga na nieprawidłowe załatwienie sprawy służy ochronie strony przed negatywnymi skutkami wadliwych rozstrzygnięć oraz czynności organów administracji, o tyle skarga na bezczynność organów administracyjnych ma na celu zdyscyplinowanie tych organów do podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy. Istotą skargi na bezczynność jest zatem walka z biernością organów. Bierność ta może przy tym przyjmować różne postacie, np. gdy organ w ogóle nie podejmuje czynności niezbędnych do wszczęcia postępowania czy gdy wyraźnie odmawia załatwienia sprawy pomimo, że organ ten na danym etapie postępowania jest właściwy do jej załatwienia. Niezależnie od tego, z którym z wymienionych typów bezczynności ma się do czynienia, ich cechą wspólną jest, że organ nie wywiązuje się z obowiązku podejmowania czynności w celu załatwienia sprawy należącej do jego właściwości (zob. wyrok NSA z 27.04.1998 r., sygn. akt IV SAB 66/97, LEX nr 43355). Nie jest przy tym zwłoką wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę. Instytucja skargi na bezczynność organu ma więc na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bądź też podjęcia przez organ innej przewidzianej prawem czynności. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym lub dokonania czynności (art. 149 u.p.p.s.a.).W związku z tym przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji może być tylko bezczynność trwająca w dniu złożenia skargi (wyrok NSA z 7.03.2001 r., sygn. akt IV SAB 76/00, LEX nr 51224), a istniejący stan sprawy winien uzasadniać konieczność wydania przez Sąd orzeczenia w trybie art. 149 u.p.p.s.a. Jednocześnie należy podkreślić, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych a z taką skargą mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie Sąd administracyjny orzeka (co stanowi wyjątek), biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny jaki istnieje w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (vide: Wyrok NSA z 6 października 2000 r. , IV SA 105/00 niepublik.) Przepisami na tle których powstał spór w rozpoznawanej sprawie jest art.73 k.p.a. i art. 74 k.p.a. Wskazać należy, że przepisy te przyznają stronie prawo do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów oraz o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony uwierzytelnienia sporządzanych przez stronę odpisów lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Z treści art.73 § 1 k.p.a. wynika, że przywilej, o którym ten przepis stanowi przyznano podmiotowi, który jest w postępowaniu określony poprzez kryteria zawarte w art. 28 k.p.a. przy zastosowaniu art.29 k.p.a., a zatem stronie w ścisłym znaczeniu ze wszelkimi konsekwencjami materialno i formalnoprawnymi takiego statusu. Przepisy te ustanawiają więc zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, albowiem prawa w nich określone przysługują jedynie stronie postępowania (por. J . Borkowski, J.Jendrośka, R.Orzechowski, A.Zieliński – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd.II, Warszawa 1989;aneks – W-wa 1991, str.157/. Stwierdzić zatem należy, że skoro w obu powołanych przepisach, tj. art.73 k.p.a. i art.74 k.p.a., ustawodawca wyraźnie wskazuje, że adresatem tych norm jest strona. Oznacza to, że podmiot, który nie miał tego statusu w postępowaniu administracyjnym nie może skutecznie korzystać z uprawnienia określonego w art.73 k.p.a. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie przyjęte zostało, że obywatel nie będący stroną postępowania nie ma prawa żądania udostępniania mu akt (dokumentów) posiadanych przez organ administracyjny (por. postanowienie z dnia 22 lutego 2001r., sygn. akt II SAB 169/00 – Wokanda 2001/10/34). Podkreślić przy tym trzeba, iż skargę na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie udostępnienia akt sprawy może wnieść nie tylko strona postępowania ale także i osoba, której nie udostępniono akt sprawy a jednocześnie nie wydano wobec niej postanowienia o odmowie udostępnienia tych akt. Właśnie tym postanowieniem organ administracji winien się wypowiedzieć czy uznaje osobę żądająca udostępnienia jej akt sprawy za stronę całego postępowania (por. Wyrok NSA z dnia 5.09.2001 r. sygn. II SAB / Gd 127/00, opublik.w Palestra 2002 / 9 - 10 / 202). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w pełni uzasadniony jest zarzut bezczynności stawiany przez skarżącą S.G. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie w, albowiem w zakresie objętym skargą - zgłoszone przez skarżącą żądanie udostępnienia jej akt prowadzonej przez ten organ sprawy obiektów wybudowanych na działce nr [...] ul. [...] w B nie zostało załatwione w określonym prawem trybie, czyli zgodnie z przepisami art. 73 § 1 k.p.a lub też art. 74 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego, organ ten ani nie odmówił skarżącej wydania akt sprawy w formie postanowienia, ani też nie podjął w tym zakresie typowej czynności materialno – technicznej jaką jest udostępnienie skarżącej akt sprawy. O ile w ocenie Sądu podzielić jeszcze można zbieżne co do zasady stanowiska zarówno organu nadzoru budowlanego oraz zgłaszającego swój udział na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. Prokuratura Prokuratury Apelacyjnej we W w tej części, w której wskazują oni na zbyt krótki czas między zgłoszeniem żądania przez S.G. o przeglądanie akt sprawy a wyznaczonym terminem przeprowadzenia oględzin (1 dzień) dotyczących obiektów wybudowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w B. (uwarunkowany między innymi koniecznością stworzenia przez organ odpowiednich warunków przeglądania tych akt), o tyle już niewątpliwy pozostaje stan bezczynności organu w kwestii udostępnienia S.G. akt sprawy na dzień orzekania przez skład orzekający w przedmiocie wniesionej w tej sprawie skargi S.G. do Sądu. Rzeczą bowiem organu administracji, czego organ ten nie uczynił do dnia 6 grudnia 2007 r. a więc do dnia wyrokowania przez Sąd w uruchomionym na skutek skargi S.G. w postępowaniu sądowoadministracyjnym, było podjęcie wszelkich możliwych działań procesowych mających na celu zbadanie zasadności żądań S.G. w przedmiocie udostępnienia jej akt sprawy. W tym kontekście zwłaszcza niezrozumiałe są lakoniczne twierdzenia tegoż organu o stworzonej rzekomo skarżącej możliwości w zakresie udostępnienia akt sprawy pismem z dnia [...] r., w którym organ wezwał S.G. do osobistego stawiennictwa w dniu [...] r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w powiecie w. Jak bowiem trafnie wywodzi skarżąca - organ ani nie określił roli procesowej (charakteru) w jakiej miałaby się ona stawić na wezwanie organu jak też i nie sprecyzował celu złożenia ewentualnych wyjaśnień w sprawie np ustalenia, czy przysługuje skarżącej status strony postępowania a tym samym uprawnienie do przeglądania akt sprawy). Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie akt sprawy zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy podmiot wnioskujący spełnia kryteria, pozwalające uznać go za stronę postępowania i w zależności od takiego ustalenia udostępnić akta sprawy bądź też wydać stosowne postanowienie odmawiające osobie składającej taki wniosek udostępnienie akt sprawy z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w uwzględni w swoich czynnościach procesowych te uwagi Sądu, które zawarte zostały w uzasadnieniu wyroku i po rozważeniu w sposób wymagany zasadą praworządności okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych w rozpoznawanej sprawie podejmie odpowiednie działania odnoszące się do żądań skarżącej zawartych w jej piśmie z dnia [...] r. Reasumując dotychczasowe rozważania wobec naruszenia przez stronę przeciwną przepisu art. 73 § 1 k.p.a i 74 § 2 k.p.a w zw. z art. 7 k.p.a i art. 8 k.p.a w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy należało na podstawie art. 149 orzec jak w punkcie I sentencji orzeczenia Orzeczenie zaś o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 u.p.p.s.a. p.k