II SAB/Wr 281/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca (M. K.), reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego S. K., działając przy pomocy pełnomocnika, wniosła w dniu 03.07.2023 r. skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na prowadzeniu postępowania z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – złożonego 08.10.2021 r. - dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości oraz 4) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując na typowe przyczyny opóźnienia w procedowaniu w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona, albowiem postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do jego załatwienia. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że miano w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że 08.10.2021 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody z wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Po jego złożeniu nie otrzymała niezwłocznie od organu oficjalnej informacji w przedmiocie: przewidywanego terminu zakończenia postępowania, wystąpienia ewentualnych braków formalnych w złożonym podaniu jak i zakomunikowania, że do czasu wydania ostatecznej decyzji jej pobyt na terytorium Polski posiada przymiot legalności. Pismem z 23.11.2021 r. wnioskodawczyni przedłożyła organowi poświadczoną za zgodność z oryginałem decyzję pobytową ojca. Dopiero pismem z 24.01.2022 r. Wojewoda wezwał wnioskodawczynię wraz z opiekunem prawnym do osobistego stawienia się w siedzibie organu 21.02.2022 r. W związku ze złożeniem niekompletnego wniosku skarżąca została zobowiązana do przedłożenia w trakcie wizyty kserokopii wszystkich stron swojego paszportu zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem do wglądu oryginału) oraz do przedłożenia kserokopii wszystkich stron paszportu jej przedstawiciela ustawowego. Jednocześnie poinformowano, że nieusunięcie powyższych braków we wskazanym terminie będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Dnia 21.02.2022 r. miała miejsce wizyta małoletniej wraz z jej przedstawicielem ustawowym w siedzibie organu w trakcie to której wnioskodawczyni złożyła odciski linii papilarnych oraz przedłożyła wymagane paszporty. Pismem z 13.04.2022 r. wnioskodawczyni wezwała organ do podjęcia dalszych czynności w sprawie. Wniosek ten został następnie ponowiony: 27.06.2022 r. oraz 22.03.2023 r. W dniu 10.05.2023 r. wniesiono ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z 28.06.2023 r. poinformowani wnioskodawczynię, że postępowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie 60 dni od wystąpienia ostatniego z 3 możliwych do zaistnienia zdarzeń, które wskazano. Ponadto wezwano przedstawiciela ustawowego małoletniej do dostarczenia w terminie 14 dni następujących dokumentów: 1) dokumentu potwierdzającego, że ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce; 2) udokumentowanej informacji o stabilnym i regularnym źródle dochodu wystarczającym na pokrycie kosztów utrzymania rodziny (najlepiej aktualnej umowy o pracę) oraz 3) potwierdzenia posiadania aktualnego i opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego obejmującego planowany okres pobytu na terytorium Polski. Dnia 03.07.2023 r. wywiedziono rozpoznawaną skargę. Dnia 30.08.2023 r. Wojewoda wydał decyzję pobytową zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni. Powyższe okoliczności stanowią, że prowadzone w sprawie postępowanie nosiło cechy przewlekłości, naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pierwsze czynności w sprawie organ podjął 3,5 miesiąca po złożeniu wniosku pobytowego. W okresie po złożeniu wniosku nie poinformował wnioskodawczyni o planowanym terminie zakończenia postępowania, nie wystąpił także do służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo Państwa celem uzyskania informacji o cudzoziemcu (choćby małoletnim), a czynności te niejako organ podejmuje "automatycznie" i "z urzędu" po otrzymaniu tego rodzaju wniosku. Równie niedopuszczalnym było zaniechanie procedowania wniosku na ponad rok po wizycie skarżącej w urzędzie wojewódzkim w lutym 2022 r. i podjęcie kolejnych czynności dopiero po wniesieniu ponaglenia. Okres zwłoki organu, który przez tak ukształtowane okresy czasu nie podejmował w sprawie czynności i nie wydał rozstrzygnięcia znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie dopuścił się przewlekłości postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czekała tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługiwało na aprobatę i w sposób oczywisty podważało zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z uwagi na wydanie 30.08.2023 r. przez Wojewodę decyzji pobytowej zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musiał się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że Wojewoda Dolnośląski od dnia wpływu wniosku przez następne ponad 3,5 miesiąca, a następnie po dniu 21.02.2022 r. (wizyta skarżącej w urzędzie wojewódzkim) przez następne 16 miesięcy – dopiero po wniesieniu oficjalnego ponaglenia - nie podejmował w sprawie jakichkolwiek czynności. Taka opieszałość ze strony organu nie mogła zasługiwać na aprobatę. Nie łączyły się z nią żadne inne czynności jak np. sprawdzenie kompletności wniosku. Jednocześnie wyważając między sobą występujący z jednej strony po stronie skarżącej permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawczyni stwierdzona przewlekłość, doprowadziło to orzekających do kompromisowego przekonania, że skarżącej powinno się przyznać kwotę wskazaną w pkt IV sentencji wyroku. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).