II SAB/Wr 29/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. ze skargi R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości oddala skargę. Zawiadomieniem z dnia 8 października 2010 r. Wojewoda D. wszczął na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz R. W. odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa, prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,2113 ha, obręb D. B., w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi: autostrady A-4 Z. – K. dla odcinka od km [...] do km [...] w województwie d.. Jednocześnie organ zakreślił stronom termin 14 dni na zapoznanie się z aktami sprawy informując, że wobec braku operatu szacunkowego strony postępowania zostaną powiadomienie o możliwości zapoznania się z jego treścią. Zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2010 r., z uwagi na brak operatu szacunkowego określającego wartość przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości, Wojewoda wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 31 marca 2011 r. W dniu 29 marca 2011 r. poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym nieruchomości w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, przesyłając jednocześnie wyciąg z tego dokumentu. Z tego względu organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 maja 2011 r. W dniu 12 kwietnia 2011 r. R. W. złożył do Ministra Infrastruktury zażalenie na niezałatwienie w terminie przedstawionej wyżej sprawy. Natomiast w dniu 5 maja 2011 r. wystąpił do Wojewody z żądaniem doręczenia mu kserokopii operatu szacunkowego. Wojewoda zawiadomieniem z dnia 6 maja 2011 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 10 czerwca 2011 r. ze względu na konieczność zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranych w sprawie dowodów. W dniu 10 maja 2011 r. organ przesłał skarżącemu żądaną kserokopię operatu szacunkowego, po czym w dniu 9 czerwca 2011 r. wydana została decyzja ustalająca dla R.W. odszkodowanie na kwotę 158 517 zł. Od powyższej decyzji R. W. pismem z dnia 12 sierpnia 2011 r. złożył za pośrednictwem Wojewody odwołanie, które do Ministra Infrastruktury wpłynęło w dniu 24 sierpnia 2011 r. W dniu 15 marca 2012 r. R. W., za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. wnioskując o stwierdzenie przewlekłości postępowania od dnia 27 sierpnia 2007 r. do dnia 11 marca 2012 r. oraz o zobowiązanie organu do ustalenia i wypłacenia odszkodowania. W uzasadnieniu stwierdził, że wniesienie skargi jest konieczne, gdyż organ wyższego stopnia nie uznał zasadności jego zażalenia a postępowanie przed Wojewodą trwa już 55 miesięcy, co pozostaje w sprzeczności z art. 35 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. przedstawiając przebieg postępowania wskazał na niezasadność skargi z tego względu, że sprawa została załatwiona przez organ pierwszej instancji i obecnie zawisła przed organem odwoławczym. Przy piśmie procesowym z dnia 14 września 2012 r. Wojewoda rozszerzając argumentację odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Uzasadniając powyższe wnioski organ wskazał, że w niniejszym przypadku nie istnieje stan przewlekłości postępowania, gdyż decyzją Wojewody z dnia 9 czerwca 2011 r. ustalone zostało odszkodowanie, zatem ewentualne rozstrzyganie przez Sąd w kwestiach określonych w art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co do zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej jest bezprzedmiotowe. W konsekwencji wnioski zawarte w skardze są nieuzasadnione i postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania Wojewoda wniósł o oddalenia skargi. Argumentując ten wniosek podkreślił, że dochował wszelkiej staranności i podjął wszelkie możliwie działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości jest bowiem postępowaniem złożonym, wymagającym przeprowadzenia wielu czynności procesowych i wykorzystania licznych środków dowodowych. Ustawa zobowiązuje organ do zasięgnięcia opinii biegłego – rzeczoznawcy majątkowego – wyrażonej w formie operatu szacunkowego. Zdaniem organu zasada szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.), nie może pozbawiać strony prawa i nie zwalnia organu z obowiązku rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Natomiast przepisu art. 12 ust. 4 b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wprowadzającego termin 30 dni dla wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, nie można traktować jako normy nakazującej wydanie decyzji za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Zdaniem organu, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, spornych interesów stron i zasady szybkości postępowania. Przy ww. piśmie procesowym Wojewoda przedstawił decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 lipca 2012 r. uchylającą decyzję z dnia 9 czerwca 2011 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyjaśnił również, że po otrzymaniu tej decyzji prowadzi czynności w celu uruchomienia procedury zamówień publicznych w sprawie zlecenia wykonania kolejnego operatu szacunkowego. Mając powyższe na uwadze, jak też konieczność umożliwienia stronom wniesienia uwag do nowo sporządzonego operatu, zawiadomieniem z dnia 16 sierpnia 2012 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r. nr 270 – zwanej dalej u.p.ps.a. ) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach w których wydawane są decyzje administracyjne. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w związku z lokalizacją na nich drogi publicznej – autostrady A-4. W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem skargi R. W. wystąpił z zażaleniem na "bezzasadne przewlekanie postępowania" do organu wyższego stopnia. Dla oceny wniesionej skargi istotne jest rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania. Posiłkując się stanowiskiem doktryny, zaaprobowanym przez orzecznictwo, wskazać należy, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłość jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ (tak NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, nsa.gov.pl.). Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art.35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.) W niniejszej sprawie postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego wszczęte zostało w dniu 8 października 2010 r. a decyzję ustalającą odszkodowanie organ wydał w dniu 9 czerwca 2010 r. Nie ulega wątpliwości, że w chwili wniesienia skargi na przewlekłość postępowania tj. w dniu 12 kwietnia 2012 r. decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym, aczkolwiek była to decyzja nieostateczna, oprotestowana w toku instancji przez skarżącego. Oceniając podejmowane w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji czynności organu oraz sam tok postępowania, nie można uznać aby Wojewoda dopuścił się na tym etapie przewlekłości postępowania. Należy mieć bowiem na względzie, że podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która w art. 12 ust. 5 odsyła przy określeniu wartości nieruchomości, do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów tych dla organu wynika natomiast obowiązek ustalenia należnego stronie odszkodowania, przy uwzględnieniu wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Konieczność uzyskania operatu szacunkowego niewątpliwie miała wpływ na długość załatwienia sprawy. Z akt wynika bowiem, że organ operat szacunkowy uzyskał po czterech miesiącach od wszczęcia postępowania, co uzasadniało – zdaniem Sądu - dwukrotne poinformowanie stron o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (raz do dnia 28 grudnia 2010 r. drugi raz – do dnia 31 marca 2011 r.) jeżeli się zważy, że wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego musiało nastąpić w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. W tej sytuacji wobec zwłoki w załatwieniu sprawy spowodowanej przyczynami niezależnymi od organu, postąpił on zgodnie z przepisami k.p.a. informując o przyczynach takiego stanu rzeczy i informując o nowym terminie załatwienia sprawy. Analiza dalszych czynności procesowych również wskazuje, że działaniom Wojewody nie można przypisać cech przewlekłości. W dniu 29 marca 2011 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się operatem szacunkowym przesyłając jednocześnie jego wyciąg. Zawiadomienie to skarżący odebrał w dniu 21 kwietnia 2011 r. a zatem termin 14 dni wyznaczony dla zapoznania się z aktami sprawy upływał w dniu 5 maja 2011 r. W tym też dniu do organu wpłynął wniosek dowodowy skarżącego o przesłanie mu kserokopii operatu szacunkowego. W tych okolicznościach, dla umożliwienia stronom zajęcia stanowiska co do całości zebranych w sprawie dowodów w terminie 7 dni, zasadnie organ wskazał (w piśmie z dnia 6 maja 2011 r.) kolejny termin załatwienia sprawy do dnia 10 czerwca 2011 r. przesyłając również skarżącemu kserokopię całości operatu szacunkowego. Zawiadomienie to skarżący odebrał w dniu 19 maja 2011 r., a zatem wyznaczony termin upłynął w dniu 26 maja 2011 r. Decyzję ustalającą odszkodowanie organ wydał w dniu 9 czerwca 2011 r. Przedstawiony powyżej przebieg zdarzeń wskazuje, że Wojewoda przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania, podjął realne i konieczne działania dla załatwienia sprawy. Mając na uwadze stopień skomplikowania sprawy jakim jest ustalenie odszkodowania – w tym konieczność pozyskania dowodu sporządzonego przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę, oceny tego dowodu oraz konieczność umożliwienia stronom zapoznania się z tym dowodem i wniesienia do niego uwag – uznać trzeba, że czynności podejmowane przez organ były konieczne dla prawidłowego załatwienia sprawy i nie wykazywały nadmiernych opóźnień. Trzeba też mieć na uwadze, że w toku postępowania, skarżący zażądał pisemnego przesłania mu kserokopii operatu szacunkowego, co było oczywiście jego uprawnieniem, jednak skorzystanie z tego uprawnienia oddziaływało na długość załatwienia sprawy. W rezultacie nie można uznać, aby działania organu na tym na tym etapie postępowania cechowały się znaczną opieszałością lub miały charakter czynności pozornych. Jednocześnie organ zgodnie z obowiązkiem określonym art. 36 k.p.a. informował strony o nowym terminie załatwienia sprawy i o przyczynach zwłoki. O przewlekłości postępowania nie świadczy również drugi etap postępowania, który dla organu pierwszej instancji rozpoczął się już po wniesieniu skargi na przewlekłość do sądu administracyjnego w związku z wydaniem przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 24 lipca 2012 r. decyzji kasacyjnej. Decyzja ta wraz z aktami sprawy wpłynęła do Wojewody w dniu 1 sierpnia 2012 r. Z jej uzasadnienia wynika, że dla ponownego rozpatrzenia sprawy konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego z uwzględnieniem uwag organu odwoławczego dotyczących, między innymi, stanu przedmiotu wyceny na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do stanu przedmiotu wyceny, uzyskania nowego dowodu w postaci operatu szacunkowego – przy uwzględnieniu trybu zamówień publicznych - a następnie dokonania jego oceny i umożliwienia również stronom zapoznania się z tym dowodem łącznie z ewentualnym wniesieniem uwag, stanowi okoliczności uzasadniające zwłokę w załatwieniu sprawy. Organ realnie przyjął bowiem, że nie będzie w stanie wydać decyzji w terminie miesięcznym i w dniu 16 sierpnia 2012 r. wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2012 r. (przedłużył zatem termin ustawowy o dwa miesiące). Zdaniem Sądu, nowy termin określony przez organ nie jest nadmiernie wydłużony a zapewniać ma realne załatwienie sprawy, na podstawie rzetelnie sporządzonego operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu konieczności zachowania zasady prawdy obiektywnej oraz czynnego udziału stron w postępowaniu. Konieczność przedłużenia terminu załatwienia sprawy była obiektywnie uzasadniona przyczynami wcześniej podanymi, nie można więc uznać, że jest to pozorowanie czynności, czy też podejmowanie ich z nadmierną nieuzasadnioną zwłoką. Ponieważ organ wypełnił obowiązek wynikający z art. 36 k.p.a., a do chwili zamknięcia rozprawy wskazany przez niego termin jeszcze nie upłynął, brak podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Odnosząc się do wniosków skargi, wskazać należy, że niezasadne jest żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania od dnia 27 sierpnia 2007 r. skoro decyzja o lokalizacji autostrady dla odcinka na którym znajduje się nieruchomość skarżącego stała się ostateczna dopiero w dniu 19 marca 2008 r. Zauważyć też trzeba, że decyzja ta, miedzy innymi z inicjatywy skarżącego, została zaskarżona do sądu administracyjnego. Z akt wynika, że postępowanie sądowodministracyjne toczyło się do 31 marca 2010 r. kiedy zapadł wyrok oddalający skargi. Wszczęcie postępowania odszkodowawczego nastąpiło w październiku 2008 r. na wniosek Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (po uprawomocnieniu się wyroku) i od tego momentu można badać przewlekłość postępowania. Wprawdzie przepis art. 14 b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji nakłada obowiązek ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o lokalizacji stanie się ostateczna, jednak wobec zaskarżenia tej decyzji organ pierwszej instancji nie dysponował aktami sprawy, co uniemożliwiało wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania dla nieruchomości przejmowanych przez Skarb Państwa w związku z realizacją tej inwestycji – okoliczność ta powinna być jednak oceniania w kontekście ewentualnej bezczynności organu, gdyż aby mówić o przewlekłości, postępowanie w danej sprawie musi być już wszczęte. Nie jest zasadny również wniosek o zobowiązanie Wojewody do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przejęte nieruchomości. Skoro Sąd nie stwierdził przewlekłości postępowania nie mógł, zgodnie z art. 149 u.p.p.s.a, zobowiązać organu do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, natomiast kwestia wypłacenia odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości, to kwestia wykonania decyzji a nie załatwienia sprawy przez wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie - tym samym nie jest objęta w niniejszym postępowaniu kontrolą sądową. Na marginesie tylko zauważyć należy, że do wypłaty odszkodowania, jak wskazuje pełnomocnik organu, zobowiązany jest inny organ niż ten którego dotyczy skarga. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. skargę oddalił.