II SAB/Wr 29/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. K. i M. L. na bezczynność i przewlekłość Starosty Z. w przedmiocie wydania wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy geodezyjnej I. stwierdza, że Starosta Z. dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Starosty Z. nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. zasądza od Starosty Z. na rzecz skarżącej strony kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 17.03.2021 r. M. L. i S. K. (dalej jako "skarżący") zakwestionowali bezczynność i przewlekłość Starosty Z. (dalej jako "Starosta") w sprawie wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy geodezyjnej działki nr [...]. W skardze wyjaśniono, że ze względu na ubieganie się o kredyt hipoteczny na budowę domu skarżący złożyli we wrześniu 2020 r. wniosek o wydanie wypisu z rejestru gruntu i fragment mapy ewidencyjnej działki nr [...], będącej ich własnością. Ze Starostwa Powiatowego otrzymali informację, że takiego wypisu nie dostaną ze względu na nieprawidłowości w dokumentacji, które może usunąć sąd powszechny. Zgodnie z tym pouczeniem wystąpili do Sądu Rejonowego w Z., który odrzucił ich wniosek. Skarżący wskazali, że obecnie Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego, co w ich ocenie, stanowi odwlekanie załatwienia sprawy i przykład przewlekłości postępowania, które trwa już 5 miesięcy i nie zostało zakończone wydaniem wypisu ani decyzji administracyjnej. Zarzucili również organowi brak informowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminach określonych w k.p.a. W takich okolicznościach sprawy autorzy skargi wnieśli o zobowiązanie Starosty do wydanie decyzji administracyjnej o odmowie wydania wypisu i wyrysu z ewidencji lub nałożenia obowiązku wydania takich dokumentów zgodnie z terminami zawartymi w kpa. Ustalenie, że bezczynność i przewlekłość załatwienia sprawy miał charakter rażącego naruszenia prawa oraz zdyscyplinowanie Starosty w zakresie przestrzegania terminów k.p.a. Ponadto wnieśli o zwrotu kosztów sądowych prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że 01.09.2020 r. do Starostwa wpłynął wniosek S. K. w sprawie wydania wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie J., którą to skarżący nabyli na własność aktem notarialnym z 24.02.2020 r. Pracownicy Wydziału Geodezji i Kartografii kilkukrotnie, ustnie, informowali wnioskodawcę o konieczności podjęcia przez niego działań mających na celu usunięcie przeszkody uniemożliwiającej ujawnienie w operacie ewidencyjnym aktu notarialnego z 24.02.2020 r. Starosta wyjaśnił, że niemożność aktualizacji operatu ewidencyjnego w oparciu o akt notarialny z 24.02.2020 r. wynikała z tego powodu, że aktem notarialnym z 24.05.2019 r. T. K., J. K. oraz R. K. sprzedali A. W. nieruchomość gruntową położoną w J., stanowiącą działkę gruntu nr [...] oraz przysługujące im udziały (w sumie 6/12) w nieruchomości położonej w J., stanowiącej działki gruntu o numerach: [...] i [...]. Następnie aneksem z 26.06.2019 r. do umowy sprzedaży z 24.05.2019 r. T. K., J. K. oraz R. K. sprzedali A. W. nieruchomość gruntową położoną w J., stanowiącą działkę numer gruntu [...], oraz połowę z przysługujących im udziałów (w sumie 6/24) w nieruchomości położonej w J., stanowiącej działkę gruntu numer [...]. Z kolei aktem notarialnym z 24.02.2020 r. A. W. sprzedał S. K. i M. L. m.in. połowę z udziału wynoszącego 1/2 w nieruchomość gruntowej położonej w J., stanowiącej działkę gruntu numer [...]. Akt notarialny z 24.02.2020 r. został zawarty na podstawie danych ujawnionych w księgach wieczystych pomimo tego, że w obrocie prawnym pozostawał aneks z 26.06.2019 r. sporządzony do umowy sprzedaży z 24.05.2019 r. Na podstawie aneksu z 26.06.2019 r. organ prowadzący operat ewidencyjny dokonał aktualizacji danych zawartych w bazie ewidencji gruntów i budynków. Starosta zauważył, że na podstawie analizy księgi wieczystej ustalono, że Sąd Rejonowy zarządzeniem z 06.08.2019 r. zwrócił nieopłacony wniosek zawarty w aneksie z 26.06.2019 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W ocenie Starosty zarządzenie Sądu Rejonowego w Z. nie mogło stanowić podstawy do wykreślenia wpisów w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych na podstawie innych dokumentów urzędowych. Przedmiotowe zarządzenie nie rozstrzygało bowiem w sposób prawomocny o prawidłowości bądź nieprawidłowości dokumentu mającego stanowić podstawę merytoryczną wpisu do KW. W związku z powyższym w operacie ewidencyjnym widniał stan wynikający z treści aneksu z 26.06.2019 r. a w księgach wieczystych ujawniono stan zgodny z treścią umowy sprzedaży z 24.05.2019 r. Ponadto Starosta wskazał, że 05.11.2020 r. zorganizował spotkanie osób będących stronami aktu notarialnego z 24.02.2020 r. wraz przedstawicielami urzędu w celu ponownego wskazania stronom sposobu załatwienia sprawy. Każda z obecnych stron otrzymała pisemną informację o ustaleniach, jakie zapadły podczas tego spotkania. W dniu 16.02.2021 r. Starosta otrzymał zarządzenie Sądu Rejonowego w Z. z 03.02.2021 r., z którego wynikało, że aneks z 26.06.2019r. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 30.11.1994 r. umowa zobowiązująco-rozporządzająca na podstawie której nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości, może być rozwiązana (również w treści aneksu do umowy), tylko i wyłącznie jeżeli nie została w całości wykonana. Na podstawie wskazanego zarządzenia organ dokonał w dniu 17.02.2021r. aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, w zakresie prawa własności do działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] i [...], położonych w obrębie J. W dniu 18.02.2021 r. poinformowano telefonicznie wnioskodawcę o tym fakcie i wskazano na możliwości odebrania wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej po uprzednim uiszczeniu należnej opłaty. W trakcie rozmowy wnioskodawca poinformował o rezygnacji z zamówionego dokumentu i zobowiązał się do wysłania stosownego oświadczenia na adres mailowy urzędu, co uczynił 23.03.2021 r. Według Starosty, biorąc pod uwagę złożony charakter sprawy, podejmował on właściwe działania mające na celu uświadomienie stronie konieczności usunięcia przyczyny uniemożliwiającej ujawnienie w bazie danych ewidencji gruntów i budynków całości zmian wynikających z treści aktu notarialnego z 24.02.2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Pojęcie "bezczynności" i "przewlekłości" nie zostało zdefiniowane w p.p.s.a. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) – dalej jako: "k.p.a." "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Jakkolwiek zakres powyższych definicji ogranicza się do spraw regulowanych przepisami k.p.a., jednak definicje te stanowić mogą wskazówkę interpretacyjną także w sprawach objętych innymi niż k.p.a. regulacjami procesowymi, w tym także regulacjami p.p.s.a. (zob. T. Woś [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne, praca zbior. pod red. T. Wosia, Warszawa 2017, s. 112). Innymi słowy sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania w trybie k.p.a. powinien uwzględnić znaczenie tych pojęć nadane przepisami k.p.a. Jak wynika ze skargi, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania Starosty, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności (zob. np. wyrok NSA z 11.10.2013 r., sygn. akt I OSK 1495/13). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako przewlekłe prowadzenie postępowania jak i bezczynność. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że 01.09.2020 r. do Starostwa wpłynął wniosek S. K. w sprawie wydania wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], położonej w obrębie J., którą nabył na własność aktem notarialnym z 24.02.2020 r. Wniosek ten nie został rozpoznany w ustawowym terminie załatwienia sprawy określonym w art. 35 k.p.a. Organ nie informował również wnioskodawcy o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, do czego zobowiązywał przepis art. 36 k.p.a. Dopiero po uzyskaniu w dniu 16.02.2021 r. zarządzenia Sądu Rejonowego w Z. z 03.02.2021 r. Starosta dokonał w dniu 17.02.2021 r. aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, w zakresie prawa własności do działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] i [...], położonych w obrębie J. Na tej postawie poinformował w dniu 18.02.2021 r. wnioskodawcę o możliwości odebrania wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej po uprzednim uiszczeniu należnej opłaty. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że organ przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. Dodatkowo należy zauważyć, że akta notarialny nabycia działki nr [...] znajdował się w dyspozycji Starosty od 27.02.2020 r. Nic nie stało zatem na przeszkodzie aby już wówczas Starosta podjął działania mające na celu usunięcie przeszkody uniemożliwiającej ujawnienie w operacie ewidencyjnym całości zmian wynikających z treści aktu notarialnego z 24.02.2020 r. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zarówno zarzut przewlekłości jak i bezczynności prowadzonego przez Starostę postępowania jest uzasadniony. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w pkt I na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe było jednak zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), skoro wnioskodawca wycofał złożony wniosek. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji albo dokonania czynności byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym w tej części postępowanie sądowe należało umorzyć, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W okolicznościach sprawy Sąd nie stwierdził istnienia podstaw do przypisania bezczynności i przewlekłości Starosty tego rodzaju szczególnej kwalifikacji. Biorąc bowiem pod uwagę stopień naruszenia prawa, powstały w związku z czasokresem w jakim prowadzone było postepowanie i okolicznościami z tym związanymi, a szczegółowo opisanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, Sąd uznał, że opieszałość, której dopuścił się organ, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę tę wpływ miała także okoliczność, że opieszałość organu nie wynikała z jego złej woli. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.