II SAB/Wr 290/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z 1 marca 2024 r. A. C. (dalej: strona, strona skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ) bezczynność w sprawie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, 5 października 2023 r. wpłynął do Wojewody wniosek strony skarżącej o wydanie polskiego dokumentu podróży cudzoziemca. Pismem z 15 grudnia 2023 r. strona wniosła ponaglenie. Dnia 9 stycznia 2024 r. oraz 20 lutego 2024 r. strona złożyła w Urzędzie skargi związane ze sposobem załatwiania jej sprawy. Organ pismem z dnia 21 lutego 2024 r. wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów. W treści skargi na bezczynność zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenia kosztów postępowania. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na problemy organizacyjne oraz braki formalne wniosku. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę nie każde bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało rażący charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Rozpatrując złożoną skargę należało uwzględnić charakterystykę postępowania w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, a tym samym przepisy ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519), dalej: u.o.c. Stosownie do art. 226 u.o.c. cudzoziemcowi mogą być wydane następujące dokumenty: 1) karta pobytu; 2) polski dokument podróży dla cudzoziemca; 3) polski dokument tożsamości cudzoziemca; 4) tymczasowy polski dokument podróży dla cudzoziemca; 5) dokument potwierdzający posiadanie zgody na pobyt tolerowany o nazwie "zgoda na pobyt tolerowany". W myśl art. 231 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wniosek o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226, w tym polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca, składa się na formularzu zawierającym: 1) dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13; 2) dane cudzoziemca lub informacje, o których mowa w art. 13, dotyczące objętych wnioskiem dzieci i innych osób wpisanych do dokumentu podróży - w przypadku wniosku o wydanie lub wymianę polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca albo o wydanie tymczasowego polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca; 3) adres zameldowania na pobyt stały lub pobyt czasowy trwający ponad 2 miesiące. Jak stanowi ust. 2 w przywołanym przepisie art. 231 u.o.c., cudzoziemiec, składając wniosek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie swoją i osób objętych wnioskiem; 2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych i okoliczności podanych we wniosku. W szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada lub nie ma możliwości uzyskania dokumentu podróży, zamiast ważnego dokumentu podróży dopuszcza się przedstawienie innego dokumentu potwierdzającego tożsamość cudzoziemca art. 231 ust. 3 u.o.c.). Wedle art. 252 u.o.c. polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się cudzoziemcowi, który utracił swój dokument podróży albo którego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a nie jest możliwe otrzymanie przez cudzoziemcowi nowego dokumentu podróży, gdy cudzoziemcowi udzielono: 1) zezwolenia na pobyt stały; 2) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE; 2a) zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 186 ust. 1 pkt 9; 3) ochrony uzupełniającej; 4) zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Zgodnie z art. 253 u.o.c. polski dokument podróży dla cudzoziemca w okresie swojej ważności uprawnia cudzoziemca do wielokrotnego przekraczania granicy (ust. 1), jest ważny przez okres jednego roku od dnia jego wydania (ust. 2). Jak stanowi art. 254 u.o.c. wydanie cudzoziemcowi polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca nie zwalnia go z obowiązku podjęcia działań zmierzających do uzyskania przez niego dokumentu podróży, chyba że cudzoziemiec uzyskał polski dokument podróży dla cudzoziemca na podstawie art. 252a. Organem właściwym do wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca jest wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca (art. 257 ust. 1 u.o.c.), a odmowa wydania tego dokumenty następuje w drodze decyzji (art. 257 ust. 2). Zważywszy, że przepisy u.o.c. nie określają terminów rozpatrzenia wniosków o wydanie dokumentów, o których mowa w art. 226 tej ustawy (a więc również polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca), wzorzec kontroli działania organu w kontekście zrzucanej mu bezczynności stanowić winny przywołane wcześniej przepisy procesowe dotyczące załatwiania spraw zawarte w k.p.a. W okolicznościach sprawy niewątpliwie wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 w związku z art. 35 §2 i 3 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że wniosek strony o wydanie polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca wpłynął do organu 5 października 2023 r., przy czym organ pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero 21 lutego 2024 r. wzywając stronę do okazania ważnego dokumentu podróży i przekreślenia części wniosku nie dotyczącej wnioskodawcy (czyli po upływie ponad 4 miesięcy od wpływu wniosku). W tym miejscu wskazać należy, że strona nie może ponosić negatywnych skutków zwlekania przez organ z wezwaniem jej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W okolicznościach wyrokowanej sprawy w ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie ma rażącego charakteru. Sąd uwzględnił i ocenił, że okres uchybienia terminowi nie jest rażący, nie ma wymiaru wielokrotnego, skrajnego już na pierwszy rzut oka. Sąd wziął także pod uwagę szersze organizacyjne uwarunkowania administracji publicznej w Polsce w kontekście masowego napływu cudzoziemców. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Z informacji dostępnych Sądowi zawartych w aktach sprawy nie wynika, aby sprawa skarżącej została załatwiona w prawem przewidzianej formie. Z tego względu, opierając się na art. 149§ pkt 1 ustawy p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Sąd, co wynika z art. 149 §2 p. p. s. a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 154§7 ustawy p.p.s.a.). Sąd nie zdecydował o nałożeniu na organ grzywny ani o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Należy pamiętać, że nałożenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej jest dyskrecjonalną kompetencją sądu administracyjnego, który może, ale nie musi z niej skorzystać (zob. w literaturze Wojciech Piątek, Wykonanie wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2017, s. 248, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 476/21, CBOIS). Środki wskazane w przywołanym przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 124/21, CBOIS). W okolicznościach kontrolowanej sprawy, w ocenie Sądu, zastosowanie takich środków dyscyplinujących wobec organu było nieuzasadnione tym bardziej, że nie potraktowano bezczynności jako rażącej. Dlatego wniosek skargi w tym zakresie Sąd oddalił (pkt IV sentencji). O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.