II SAB/Wr 30/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz NSA Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 2grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. C. na bezczynność Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w J. G. w przedmiocie ujęcia w planie gospodarki odpadami, żużlu i gipsu syntetycznego jako odpadów, które mogą być poddane procesom odzysku przy rekultywacji gruntów rolnych oraz odpadów ściekowych oddala skargę. M. C., działając w imieniu syna A. C. wniósł do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w J. G. wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ujęcia w planie gospodarki odpadami, żużla i gipsu syntetycznego jako odpadów, które mają być poddane procesom odzysku w ramach rekultywacji gruntów rolnych stanowiących własność A. C. Na uzasadnienie wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 obowiązującej ustawy o odpadach, każdy ich posiadacz, zobowiązany jest w pierwszej kolejności do poddania ich odzyskowi. Ponieważ wymienione w tym ustępie uwarunkowania uzasadniające poddanie ich unieszkodliwianiu nie występują, zatem ich odzysk staje się obligatoryjny. Stwierdza to wyraźnie art. 8 ustawy. Po to, żeby posiadacz odpadów mógł je przekazać do miejsc gdzie zostaną wykorzystane (co normuje art. 9 ust. 2 ustawy), winien oprzeć swe działanie na planie gospodarki odpadami, a taki plan - jak wiadomo - opracowuje Urząd Miasta. A zatem, to nie dobra wola posiadacza odpadów decyduje o tym, gdzie je przekaże, lecz na jakie cele. Wnioskodawca wyjaśnia, że żużel może być przekazywany osobom fizycznym na ich własne cele, bez konieczności uzyskiwania w tym zakresie zezwolenia, zgodnie z art. 55 ustawy o odpadach (ust. 1 i 2), na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska, które weszło w życie 29 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 686). Ponadto strona wnosi o umożliwienie wykorzystania komunalnych odpadów ściekowych do celów rekultywacyjnych gleb, zgodnie z art. 45 ust 2 ustawy o odpadach. Na opisany wniosek Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w J. G. odpowiedziała pismem z dnia 18 października 2002 r., w którym wyjaśniła, że plan gospodarki odpadami, do opracowania którego obliguje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628 ze zm.) oraz ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska Dz. U. Nr 62, poz. 627), stanowić będzie część - w przypadku miasta J. G. - powiatowego i gminnego programu ochrony środowiska. Plan powinien być opracowany zgodnie z planami wyższego szczebla. Terminy sporządzenia programów określa ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Dla powiatów, powiatowe programy ochrony środowiska mają być opracowane do 31 grudnia 2003 r. Mając na uwadze określone w art. 5 ustawy o odpadach, zasady gospodarowania odpadami, plan gospodarki odpadami, który będzie opracowywany przez miasto J. G., będzie uwzględniał odpady, które mają być poddane procesowi odzysku, w tym m.in. odpady żużla i odpady z odsiarczania spalin. Podsumowując autorka pisma poinformowała, że plan gospodarki odpadami, który będzie sporządzany przez miasto J. G., będzie uwzględniał również odzysk wymienionych odpadów, natomiast obowiązujące przepisy ustawy prawo ochrony środowiska, jak również ustawy o odpadach, nie przewidują możliwości wydania osobie fizycznej decyzji administracyjnej w sprawie, której dotyczy wniosek. Po złożeniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. zażalenia na bezczynność strona złożyła skargę do sądu administracyjnego. W skardze podniosła te same zarzuty i wnioski, które wskazała w poprzednich pismach. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest nieuzasadniona. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 1 w związku z § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony stanowi dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy. Organ administracyjny załatwia sprawę w drodze wydania decyzji, chyba że przepisy postępowania stanowią inaczej (art. 104 § 1 kpa). Nawet jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji państwowej (samorządowej) nie może odstąpić od załatwienia sprawy. W takim przypadku wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Wobec powyższego do sądu administracyjnego można wnieść skargę gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 1 pkt 1-4 ustawy, nie wydał orzeczenia, aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przez bezczynność należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji jak i odmowę podjęcia czynności w tym wydania określonego aktu. Skarga na bezczynność może być wniesiona tylko w tych wypadkach, gdy przepis prawa przewiduje działanie, a organ pozostaje w zwłoce. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują maksymalne terminy, w których powinno nastąpić załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, np. dla organu pierwszej instancji w przeciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania dla organu odwoławczego w ciągu miesiąca - art. 35 § 3 kpa. Sprawa będąca przedmiotem skargi do sądu administracyjnego stanowi skargę na brak wydania decyzji w zakresie "ujęcia w planie gospodarki odpadami żużlu i gipsu syntetycznego, jako odpadów które mają być poddane procesom odzysku w ramach rekultywacji gruntów rolnych". Aby w postępowaniu kompetentnych organów można było mówić o bezczynności, należy wskazać, że z mocy przepisów prawa materialnego i procesowego, załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji pozytywnej lub negatywnej, gdyż wszczęte postępowanie na podstawie wyżej powołanych już przepisów art. 104 § l kpa w związku z art. 61 § l kpa musi być zakończone załatwieniem sprawy w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie może odstąpić od załatwienia sprawy w sytuacji kiedy zarówno przepisy prawa materialnego jak i prawa procesowego obligują do działania. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący wyczerpał tryb zażaleniowy. Spełniona została więc przesłanka dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w świetle art. 52 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jak wynika z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U nr 62, poz. 628 ze zm.), a ściśle z brzmienia art. 14 ust. 1 (w wersji obowiązującej w dniu udzielania odpowiedzi skarżącemu przez Kolegium), dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz realizacji zasad, o których mowa w art. 5, a także stworzenia w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, spełniających wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska, opracowywane są plany gospodarki odpadami. Plany te określają: 1) aktualny stan gospodarki odpadami, 2) prognozowane zmiany w zakresie gospodarki odpadami, 3) działania zmierzające do poprawy sytuacji w zakresie gospodarowania odpadami, 4) instrumenty finansowe służące realizacji zamierzonych celów, 5) system monitoringu i oceny realizacji zamierzonych celów. Plany są opracowywane na szczeblu krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Krajowy plan gospodarki odpadami jest opracowywany przez ministra właściwego do spraw środowiska, a uchwalany przez Radę Ministrów. Projekt wojewódzkiego, powiatowego lub gminnego planu gospodarki odpadami opracowują organy wykonawcze województwa, powiatu lub gminy. Wojewódzki, powiatowy i gminny plan gospodarki odpadami stanowi część odpowiedniego programu ochrony środowiska i jest tworzony w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie środowiska. Ustawa o ochronie środowiska w art. 17 ust. 1 z kolei stanowi, że organ wykonawczy województwa, powiatu i gminy, w celu realizacji polityki ekologicznej państwa, sporządza odpowiednio wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska, uwzględniając wymagania, o których mowa w art. 14, a programy, o których mowa w art. 17 ust. 1, uchwala odpowiednio sejmik województwa, rada powiatu albo rada gminy (art. 18 ust. 2). Z dalszych przepisów ustawy wynika nadto, że ustawa o odpadach ani w przepisach powołanych przez wnioskodawcę, ani w przepisach przywołanych nie przewiduje formy decyzyjnej do ujmowania w planie gospodarowania odpadami konkretnych odpadów. Formę decyzji administracyjnej ustawa przewiduje dla działań podmiotów gospodarczych które m. in. wnoszą o zezwolenia na składowanie lub przerób odpadów, a przede wszystkim dla posiadaczy odpadów. Wnioskodawca nie zalicza siebie do tej grupy podmiotów, ani w przywołanym wniosku o nic takiego nie wnosi. Reasumując, skoro w sprawie przepisy prawa materialnego i procesowego nie przewidują, że załatwienie sprawy objętej wnioskiem powinno nastąpić w formie decyzji pozytywnej lub negatywnej, lub innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie sposób mówić o bezczynności organu, a co za tym idzie skarga podlega oddaleniu, po myśli art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Marginalnie tylko można jeszcze dodać, że jeśliby przyjąć, iż skarżącemu w istocie chodziło o ujęcie w planie gospodarki odpadami konkretnych odpadów, tj. żużla i gipsu syntetycznego jako odpadów, które mają być poddane procesom odzysku w ramach rekultywacji gruntów rolnych, czyli o ujęcie ich w programie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, uchwalanym odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu albo radę gminy, to w takim zakresie skarga do sądu administracyjnego byłaby w ogóle niedopuszczalna, co wynika wprost z przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.