II SAB/Wr 303/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi N. D. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozpoznania wniosku o nabycie części nieruchomości gruntowej w trybie bezprzetargowym postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z dnia 9 kwietnia 2026 r. N. D. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozpoznania wniosku o nabycie części nieruchomości gruntowej (działka nr [...], obręb B.) w trybie bezprzetargowym w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do kontroli bezczynności w organy w zakresie czynności cywilnoprawnych, a z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd zawsze bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy dotyczy ona przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z powyższym, zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w tym zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), a nadto do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz do których mają zastosowanie przepisy k.p.a. i Ordynacji podatkowej. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z treścią skargi, przedmiot zaskarżenia stanowi bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie rozpoznania wniosku o nabycie części nieruchomości gruntowej (działka nr [...], obręb B.) w trybie bezprzetargowym w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Zdaniem Sądu, sprawa, w której skarżący zarzucił organowi bezczynność, nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnych, postanowień, albo innych aktów lub czynności organów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399, dalej: u.g.n.) sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątek od tej zasady został określony m.in. w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Podkreślić jednocześnie należy, że sama sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wymaga już zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że wystąpienie do organu z żądaniem sprzedaży (oddania w wieczyste użytkowanie) działki w trybie bezprzetargowym (jak w niniejszej sprawie) nie powoduje wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej, podlegającej załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości, mamy zatem do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela, nie zawiera bowiem elementu administracyjnego - władczego. Wobec tego, iż naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron, to organ administracji nie może rozstrzygnąć wniosku skarżącego poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny określiłby sytuację wnioskodawcy. Podkreślić należy, że sprawy dotyczące sprzedaży nieruchomości nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis u.g.n. nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia) (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 442/10; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 856/12). Należy mianowicie mieć na uwadze przepis art. 1 ust. 1 pkt 1 u.g.n., zgodnie z którym ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Sprawy tego rodzaju niewątpliwie należą do sfery dominium (zarządzania własnością), a nie imperium (władztwa administracyjnego). Nie można zatem domniemywać formy decyzji administracyjnej w tych sprawach, jak również nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawach tego rodzaju zasadą jest prowadzenie postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ponadto podkreślić należy, że działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż na co wskazuje powołany art. 27 u.g.n., sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W związku z powyższym sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym, której domaga się skarżący, może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro więc organ nie był zobligowany do załatwienia sprawy skarżącego ani w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to tym samym skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji niniejszego postanowienia. O zwrocie uiszczonej kwoty wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2).