II SAB/Wr 31/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy z wniosku J. K. o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2015 r. (sygn. akt. II SAB/Wr 31/15) w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie budowy pawilonu handlowo-usługowego uzupełnia wyrok z dnia 19 listopada 2015 r. w ten sposób, że po punkcie III dodaje punkt IV o następującej treści: "IV. oddala skargę w pozostałym zakresie". J. K. powołując się na przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270) wniósł w dniu [...] czerwca 2015r. – za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. postepowania administracyjnego w sprawie znak: [...]. W uzasadnieniu skargi J. K. przedstawił argumentację następującej treści : "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. po raz drugi (pierwsza decyzja z dnia [...].11.1999 r. Nr [...] znak: PINB - [...]) działając na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] r znak: PINB - [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego wybudowania na terenie skweru miejskiego [...] obręb L. pawilonu handlowo-usługowego o pow. [...] mkw. przy ul. J. w J. Na skutek odwołania skarżącego J. K. i po 9 latach pojedynku skarżącego z DWINB w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu (zob. m.in. akta tut. Sądu II SA/Wr 152/07, II SA/Wr 405/09, II SA/Wr 432/10).- D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - decyzją kasacyjną z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] uchylił decyzję PINB w O. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mimo upływu ponad roku od daty wydania ww. decyzji - PINB w O. nie rozpoznał pisma skarżącego z dnia [...] września 1999 r. złożonego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., a przekazanego do PINB w O. w dniu [...] września 1999 r. Wobec powyższego w dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżący J. K. działając na podstawie art. 37 par. 1 kpa złożył do DWINB we W. zażalenie na bezczynność PINB w O., po decyzji kasacyjnej DWINB we W. z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...]. DWINB we W. po rozpoznaniu zażalenia skarżącego z dnia [...].08.2014 r. postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] znak: [...] wyznaczył PINB w O. 30 dniowy termin (licząc od dnia otrzymania postanowienia), celem właściwego i zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy skarżącego J. K. Mimo upływu ponad 8 miesięcy od daty otrzymania ww. postanowienia z dnia [...] września 2014 r. PINB w O. do dnia dzisiejszego nie rozpoznał pisma skarżącego z dnia [...] września 1999 r. złożonego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., a przekazanego do PINB w O. w dniu [...] września 1999 r.". Mając powyższe na uwadze J. K. wniósł: "1) na podstawie art. 149 par. 1 p.p.s.a. o zobowiązanie PINB w O. do rozpoznania pisma (skarżącego z dnia [...] września 1999 r. w terminie 14 dni od daty wydania wyroku, 2) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od PINB w O. na rzecz skarżącego J. K. kosztów postępowania sądowego, a ponadto, 3) na podstawie art. 149 par. 2 p.p.s.a. o wymierzenie PINB w O. grzywny w wysokości 30.000 zł., mając na względzie datę pisma skarżącego z dnia [...] września 1999 r. złożonego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., a przekazanego do PINB w O. w dniu [...] września 1999 r.". W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu [...] lipca 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniosła o oddalenie skargi i oświadczyła, że akta sprawy zostały przekazane Sądowi w dniu [...] lipcu 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. w punkcie pierwszym zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, aktu w sprawie wybudowania pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego na działce o numerach ewidencyjnych [...],[...], obręb J., w punkcie drugim stwierdził, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę sto złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok z uzasadnieniem został doręczony skarżącemu w dniu [...] lutego 2016 r. i jest prawomocny w części stanowiącej punkt pierwszy i drugi od dnia [...] marca 2016 r., a w części stanowiącej punkt trzeci od dnia [...] marca 2016 r. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. J. K. – powołując się na art. 157 § 1 i art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniósł o uzupełnienie sentencji wyroku z dnia 19 listopada 2015 r. poprzez orzeczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. grzywny w wysokości 30.000 zł. Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. (wydanym po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II OZ 1037/16, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2016 r. odmawiającego uzupełnienia wyroku z dnia 19 listopada 2015 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uzupełnił wyrok własny z dnia 19 listopada 2015 r. w ten sposób, że po punkcie trzecim dodał punkt czwarty, którym oddalił skargę w pozostałym zakresie. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2017 r., podjętym po rozpoznaniu wniosku J. K. z dnia [...] października 2017 r. o nadesłanie odpisu wyroku wydanego w dniu 15 marca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił sporządzenia i doręczenia uzasadnienia wyroku. Postanowienie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 marca 2018 r. (sygn. akt II OZ 232/18). Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując rozstrzygnięcie zawarte w punkcie czwartym wyroku z dnia 19 listopada 2015 r. uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w punkcie 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z treści wskazanego powyżej przepisu tj. art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy procesowej wynika, że ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie administracyjnej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 powoływanej ustawy albo przy wydawaniu pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie (art. 3 § 2 pkt 4a). Ustawodawca skonkretyzował też czynności orzecznicze Sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także postanowił, że w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ustalonym i przedstawionym w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r. (przed jego uzupełnieniem) stanie faktycznym i stanie prawnym, ukształtowanym również poprzez wypracowany przez doktrynę i judykaturę administracyjną sposób rozumienia stanu bezczynności i przewlekłości postępowania, Sąd uznał za nie zasługujący na uwzględnienie wniosek skargi o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. grzywny w wysokości 30.000 zł. Wniosek skarżącego w tym przedmiocie wynikał z zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania, które dotyczyły – zgodnie z oświadczeniem skarżącego – zachowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. po kasacyjnej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], którą uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w O. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania pawilonu handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce o numerach ewidencyjnych [...],[...], obręb J. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sąd nie korzystając w tej sprawie z dyskrecjonalnego uprawnienia przyznanego w przepisie art. 149 § 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zastosowania wobec organu, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, środka finansowego, uwzględnił okoliczności przedstawione w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., a ponadto zaakceptował stanowisko, wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych sprawowanego w odniesieniu do powołanego powyżej przepisu. Istotą tego stanowiska prezentowanego przez różne składy orzekające i podzielanego przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie jest uznanie, że wymierzenie grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, iż bez takiej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. W judykaturze administracyjnej podkreślano też, że samo ujęcie powoływanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że wymierzenie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a to wymaga od sądu orzekającego w każdym przypadku rozważenia zasadności takiego żądania w kontekście działań organu, którego wniosek dotyczy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, Lex nr 2381517; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 233/17, Lex nr 2452098, w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 67/17, Lex nr 2444397, w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1678/16, Lex nr 2346569). W tak określonych warunkach prawnych Sąd nie dopatrzył się powodów dla dyscyplinowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. ustawowym środkiem finansowym, o którym mowa w art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.). W dokonywanej w tym zakresie ocenie – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – Sąd uwzględnił fakt prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie postępowania w sprawie wybudowania opisywanego pawilonu handlowo-usługowego od ponad siedemnastu lat, co wymagało zaangażowania i bardzo dużego nakładu pracy. W postępowaniu tym – co Sądowi znane jest z urzędu – aktywnie uczestniczył skarżący, korzystając z różnych środków prawnych umożliwiających weryfikację podejmowanych w odniesieniu do wskazanego obiektu, orzeczeń zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Efektem działań procesowych podejmowanych przez podmioty uczestniczące w postępowaniu było zebranie wielotomowego materiału sprawy. Zapoznanie się z tym materiałem, wielokrotnie wymagające wcześniejszego wypożyczenia akt przez sąd różnych instancji i organy wyższego stopnia, konieczność ich szczegółowego zaanalizowania i rozpatrzenia materiału dowodowego może – w ocenie Sądu – powodować trudności w zachowaniu terminów zastrzeżonych przez ustawodawcę dla załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, nawet przy zachowaniu należytej staranności w tym zakresie. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.