II SAB/Wr 312/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.), Sędzia WSA Adam Habuda, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie wydania zaświadczenia w zakresie aktualnego wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza, że Wójt Gminy P. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy P. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo dokonania czynności; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. (dalej jako: skarżący), pismem z dnia 6 lutego 2025 r., wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy P. (dalej: organ) w przedmiocie wydania zaświadczenia w zakresie aktualnego wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarzucając organowi naruszenie art. 227 w zw. z art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). W konsekwencji podniesionego zarzutu, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia skargi, pismem z dnia 2 lutego 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie aktualnego wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań o kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla działki oznaczonej nr [...], obręb P.(1), gmina P., domagając się jednocześnie zawarcia w zaświadczeniu informacji, czy Rada Miejska przystąpiła (lub nie) lub zamierza przystąpić do podjęcia uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań o kierunków zagospodarowania przestrzennego, natomiast w przypadku podjęcia przez Radę Miejską uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań o kierunków zagospodarowania przestrzennego, skarżący domagał się zawarcia w zaświadczeniu informacji, czy organ ten zmierza zmienić dotychczasowe przeznaczenie ww. działki, w tym również czy planuje na niej lokalizację elektrowni wiatrowej. Wobec braku reakcji organu na powyższy wniosek, skarżący w piśmie z dnia 25 marca 2024 r. zwrócił się o przystąpienie do jego realizacji, natomiast w piśmie z dnia 22 listopada 2024 r. wniósł ponaglenia na niezałatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że w sprawie doszło do uchybienia terminu, natomiast po wpłynięciu skargi niezwłocznie przystąpił do załatwienia wniosków złożonych przez skarżącego. Wskazując z kolei na powody opóźnienia wynikające z winy pracownika, organ wniósł o oddalenie skargi i nienakładanie kary finansowej z tytułu bezczynności. Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 14 lutego 2025 r. organ wydał żądane zaświadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone, iż skarga na bezczynność lub przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia jest dopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 81/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesądzenie kwestii dopuszczalności niniejszej skargi pozwoliło Sądowi stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu wystąpiła bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Co istotne, zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać zaświadczenie o żądanej treści albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Oznacza to, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Mając na względzie treść żądania skarżącego, na przeszkodzie w wydaniu zaświadczenia w omawianym trybie przepisów k.p.a. nie stały przepisy odrębne, zwłaszcza wyrażone w art. 30 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.). Po pierwsze, przepis ust. 1 powołanego artykułu, w aktualnym brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia wniosku o wydanie zaświadczenia, dotyczy wglądu do planu ogólnego lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Z drugiej zaś strony, żądanie skarżącego nie dotyczyło wyłącznie przeznaczenia nieruchomości w studium uwarunkowań o kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz także stanu procedowania w przedmiocie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań o kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym więc zakresie, skoro wniosek nie dotyczył w istocie wydania wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegał rozpoznaniu na zasadach ogólnych określonych w przepisach k.p.a. W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jakkolwiek pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). W ocenie Sądu, w realiach rozstrzyganej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem, które wpłynęło do organu w dniu 9 lutego 2024 r., skarżący wniósł o wydanie zaświadczenia o wskazanej treści. Pomimo wniesienia w dniu 25 marca 2024 r. żądania przystąpienia do realizacji złożonych wnyków, natomiast w piśmie z dnia 22 listopada 2024 r. ponaglenia w sprawie, do dnia złożenia skargi, co nastąpiło w dniu 12 lutego 2025 r. organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do jej załatwienia. Tym samym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku), przyjmując jednocześnie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W realiach badanej sprawy zwłoka organu w załatwieniu sprawy z całą pewnością miała charakter kwalifikowany. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowym stało się zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie zaświadczenia (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro organ załatwił już sprawę. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania zaświadczenia byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., pomimo przypisanego organowi rażącego naruszenia prawa w zakresie stwierdzonej przewlekłości. Należy podkreślić, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynności organu miała postać kwalifikowaną, ustawodawca nie zobowiązał sądu do automatycznego wymierzenia organowi grzywny czy też przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej. Kwestie te pozostawił uznaniu sądu. Sąd wziął pod uwagę to, że skarga na bezczynność organu dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Z tego względu Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. O kosztach postępowania (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.