II SAB/Wr 314/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi C. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzone postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. C. B. (dalej: skarżąca, strona skarżąca, strona), wniosła 23 marca 2024 r., (data wpływu do organu), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 3 września 2021 r. do organu wpłynął wniosek strony skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy. Organ w dniu 29 listopada 2021 r. wezwał stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa i przedłożenia wskazanych dokumentów. We wskazanym terminie strona stawiła się w siedzibie organu i przedłożyła do sprawy dodatkowe dokumenty. Wobec braku działania organu pismem z dnia 15 marca 2024 r. skarżąca złożyła ponaglenie do organu. W dniu 25 marca 2024 r. do organu wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze wniesiono o: stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku w terminie miesiąca od zwrotu akt; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Wojewody do przedłożenia wszelkich dokumentów wydanych i zgromadzonych w sprawie; dopuszczenie dołączonych dowodów z dokumentów, zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwoty 10.000 zł i zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na lawinowy wzrost ilości wpływających w ostatnich latach wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych do organu oraz trudności w uzupełnieniu braków kadrowych w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim. W dniu 27 marca 2024 r. organ wydał w sprawie decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 15 marca 2024 r., w którym zarzucono Wojewodzie przewlekłość organu, skutkującą niezałatwieniem sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organów (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. W odniesieniu do niniejszej sprawy należało zatem uwzględnić odpowiednie brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm., zwanej dalej ustawą) oraz w zakresie w niej nieunormowanym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu, w wyniku którego konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Skoro jednak ustawodawca obok skargi na bezczynność organu wyodrębnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 346/17, dostępne w CBOSA). O ile bezczynność można sprowadzić do braku jednej czynności organu w postaci "wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", to przewlekłość oznacza taki stan, w którym sprawa administracyjna jest rozpoznawana ponad rozsądny i wymagany dla jej załatwienia czas (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – dostępne w CBOSA). Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. w dniu 3 września 2021 r.). Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie zawierały wówczas szczególnych regulacji dotyczących terminów załatwienia spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Natomiast w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca" lub "nowela"), którą na mocy art. 1 pkt 13 dodano w ustawie o cudzoziemcach art. 112a, ustalający w ust. 2 nowe terminy na wydanie decyzji w sprawach udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy (ustalono termin 60 dni, który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie). Stosownie do brzmienia art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie, wymienione w tym artykule przepisy, w szczególności przepis art. 112a, ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 noweli, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powyższe oznacza, że mocą opisanej nowelizacji ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach wszczynanych po dniu 29 stycznia 2022 r. oraz w postępowaniach wszczętych przed tym dniem i będących w tym dniu w toku. Zdaniem Sądu, regulacje te nie ograniczają jednak możliwości kontroli zaniechania organu (przewlekłości lub bezczynności), jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny przez sądy, czy w okresie poprzedzającym ich wprowadzenie, organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przy uwzględnieniu obowiązujących wcześniej przepisów. W konsekwencji nie stoją też na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej należy rozumieć w ten sposób, że na nowo od dnia wejścia w życie tej ustawy biegną tylko te terminy załatwiania spraw wymienionych w tym przepisie, które w dniu jej wejścia w życie, czyli 29 stycznia 2022 r., jeszcze nie upłynęły (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22, dostępne w CBOSA). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, zastosowanie powołanego przepisu do terminów załatwiania spraw, które do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej już upłynęły, naruszałoby zasadę niedziałania prawa wstecz. Upływ terminu załatwienia sprawy administracyjnej należy bowiem traktować jako zakończoną sytuację prawną, która nie może być na nowo otwarta poprzez późniejszą zmianę prawa, w szczególności przepisu nakazującego liczyć od nowa termin, który już upłynął. Nadto przyjęcie, że dany akt prawny wyłącza bezprawność zachowania organu, która przecież już zaistniała według stanu prawnego obowiązującego w momencie wystąpienia danych zachowań – w tym mających formę bezczynności lub przewlekłości – wymagałoby wyraźnej decyzji ustawodawcy. W istocie rzeczy chodzi tu bowiem o swoiste "zalegalizowanie" stanu bezprawności w odniesieniu do zachowania organów władzy publicznej, czyli sytuacji, która, co do zasady, nie powinna mieć miejsca w świetle zaufania do organów władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, dostępne w CBOSA). Takiej wyraźnej regulacji w odniesieniu do zdarzeń (zaistniałych już stanów bezczynności lub przewlekłości w sprawach dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt), mających miejsce przed wejściem w życie nowelizacji, brak. Sąd miał również na uwadze, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., dalej jako: ustawa pomocowa), dodany został art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Co istotne, stosownie do ust. 1 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Według ust. 3 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r.: 1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 ustawy pomocowej zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy zaś art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185 z późn. zm.), wprowadzony został z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, powielający regulację art. 100c, ze wskazaniem nowego terminu obowiązywania zawieszenia terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., który pierwotnie został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088)) oraz następnie do dnia 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232)). Także opisane wyżej uregulowania nie wyłączają w niniejszej sprawie możliwości przeprowadzenia przez Sąd kontroli zachowania organu w kontekście przewlekłości. Należy je bowiem wykładać w taki sposób, że nie znajdują one zastosowania do stanów bezczynności i przewlekłości, które zaistniały przed ich wejściem w życie. W efekcie ich wprowadzenie nie oznacza, że w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. (a następnie do 30 czerwca 2024 r.) ustawodawca w ogóle wyłączył stosowanie przepisów o bezczynności albo przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej w jakiejkolwiek sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej i orzekanie w tym zakresie. Należy w całości zgodzić się ze stanowiskiem, że skoro omawiana zmiana ustawy pomocowej nie zawiera przepisów przejściowych, to nadanie art. 100c, w drodze wykładni, retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się kilka lat wcześniej, jest nieuzasadnione. W szczególności nie sposób uzasadnić tego interesem publicznym, mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy (stworzenia szczególnej regulacji prawnej, zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia) oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne – zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany i akceptowany jest pogląd – który należy na gruncie niniejszej sprawy podzielić – że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu, prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22, z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1878/22, z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22, z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22 – dostępne w CBOSA). Przedstawiona wykładnia art. 100c ustawy pomocowej w pełni koresponduje także z podstawową zasadą administracyjnego prawa czasowego, tj. zasadą tempus regit actum. Wedle tej zasady, skutki zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w momencie, w którym dane zdarzenia wystąpiły. Jeżeli zatem zdarzenia prawne w postaci stanu bezczynności lub przewlekłości zaistniały przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tych zdarzeń nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości. W konsekwencji brak jest uzasadnienia, aby omawiany przepis art. 100c (oraz w konsekwencji art. 100d) ustawy pomocowej miał w rozpatrywanej sprawie zastosowanie do okresu, który poprzedzał jego wejście w życie. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 3 września 2021 r., a więc 7 miesięcy przed wskazaną wyżej datą. W realiach badanej sprawy od daty wpływu wniosku do Wojewody (3 września 2021 r.) do dnia zawieszenia biegu terminów na podstawie ustawy pomocowej (15 kwietnia 2022 r.) organ nie podjął – poza wezwaniem do stawiennictwa i przedłożenia wskazanych dokumentów żadnych czynności procesowych. Przez 7 miesięcy od złożenia przez stronę wniosku organ więc nie dokonał żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. W takim stanie rzeczy Wojewodzie należy postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, przejawiającego się brakiem aktywności i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych. Brak aktywności przez ponad siedem miesięcy wskazuje, że Wojewoda nie tylko prowadził postępowanie dłużej, niż było to niezbędne, ale wręcz nie wykazywał w tym czasie żadnych postępów w sprawie. Organ nie przejawiał żadnego zainteresowania wnioskiem i nie podejmował czynności procesowych, pomimo, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., powinien rozpatrzyć go w ciągu dwóch miesięcy od jego wpływu, tj. do dnia 3 września 2021 r. Postępowanie w niniejszej sprawie bezsprzecznie prowadzone było zbyt długo, a nadto w sposób nieefektywny i niesprawny. Z powyższych powodów Sąd uznał, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest w niniejszej sprawie uzasadniony. W ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania miało też charakter rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, dostępne w CBOSA). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA). Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przewlekłości w postępowaniu, która w świetle przywołanego orzecznictwa, miała charakter rażący. Do dnia 15 kwietnia 2022 r., dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy został przekroczony w sposób znaczny. Natomiast po tej dacie nastąpiło zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy z wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z art. 100c ust. 4 oraz następnie art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej. Tym samym okres ten nie podlega uwzględnieniu przy ocenie stopnia naruszenia prawa. Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), skoro postępowanie administracyjne w sprawie zostało zakończone. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, organ 27 marca 2024 r. wydał decyzję, którą udzielił stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Tym samym postępowanie należało umorzyć (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W okolicznościach sprawy Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.