II SAB/Wr 32/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi F. N. na bezczynność Burmistrza Gminy M. w przedmiocie uregulowania odpływu wód opadowych I. zobowiązuje Burmistrza Gminy M. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku F. N. z dnia 18 marca 2008r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; II. zasądza od Burmistrza Gminy M. na rzecz skarżącego kwotę 50 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu –na rzecz adwokata J. M. –tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 309,80zł (trzysta dziewięć 80/100), na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł (dwieście czterdzieści) wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł (siedemnaście) F. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył "postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Burmistrza Gminy M. w przedmiocie uregulowania odpływu wód opadowych z należącej do Gminy M. działki nr [...] , obręb [...]". W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w październiku 2007 r. na działce nr [...] (graniczącej z nieruchomością stanowiącą jego własność) wykonano w sposób wadliwy prace odwodnieniowe zmierzające do udrożnienia rowu biegnącego pomiędzy remizą a posesją skarżącego oraz prace dotyczące kolektora. Na skutek wadliwie wykonanych prac, sytuacja na jego działce znacznie się pogorszyła, gdyż woda opadowa zamiast spływać rowem w znacznej większości spływa przez należącą do niego nieruchomość i powoduje opisane przez niego szkody. W tych okolicznościach w dniu 18 marca 2008 r. F. N. wystąpił do Starosty Powiatu M. z wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do udrożnienia zasypanego rowu. Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2008 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., Starosta M. uznając się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy, przekazał ww. wniosek Burmistrzowi Gminy M.. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy wniosek winien być rozpatrzony na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2005 r. - Prawo wodne, a zatem organem właściwym w tym względzie jest – w tym przypadku – Burmistrz Gminy M.. Wobec braku reakcji ze strony Burmistrza w dniu 13 maja 2008 r. skarżący wezwał organ do wydania stosownych dyspozycji o których mowa w art. 29 ustawy – Prawo wodne. Następnie wniósł zażalenie na bezczynność organu, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało za uzasadnione i postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2008 r. wyznaczyło Burmistrzowi, dodatkowy 14 dniowy termin do załatwienia sprawy. W dniu 15 października 2008 r. (według oświadczenia skarżącego) Burmistrz i poinformował stronę, że sprawa dotycząca jego skargi została ostatecznie załatwiona w dniu 15 lipca 2008 r. w związku z protokolarnym dokonaniem odbioru prac przy rowie, do których nie wnosił zastrzeżenia. Z takim stwierdzeniem skarżący się jednak nie zgodził wskazując, że od początku wnosił zastrzeżenia co do sposobu wykonania prac oraz, że nie otrzymał żadnego protokołu. Z tych też powodów wystąpił do Sądu o skontrolowanie postępowania pod względem zgodności z przepisami. Do skargi dołączono plik dokumentów, zawierających między innymi, kopię wniosku strony z dnia 18 marca 2008 r. o udrożnienie rowu, postanowienie Starosty M. z dnia 4 kwietnia 2008 r. o przekazaniu podania do Burmistrza Gminy M., wezwanie F. N. z dnia 13 maja 2008 r. skierowane do Burmistrza oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 12 sierpnia 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 12 listopada 2008 r. poinformował, że przeprowadzono wizję lokalną z udziałem skarżącego i wspólnie ustalono działania zamierzające do odwodnienia działki. W załączeniu organ przekazał akta administracyjne składające się z: kopii pism kierowanych do SKO oraz do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich informujących o sposobie rozpoznania skargi F. N. ( z dnia 22 lipca 2008 r. oraz z dnia 25 lipca 2008r.); notatki z wizji lokalnej spisanej w dniu 6 listopada 2008 r.; zlecenia z dnia 26 listopada 2008 r. na wykonanie prac obniżenia odprowadzenia wody deszczowej z działki nr 189 wraz kosztorysem; protokołu końcowego wykonania robót spisanego w dniu 22 grudnia 2008 r. Na wezwanie Sądu (dwukrotne) organ przedstawił jako akta administracyjne plik dokumentów w większości tożsamych z kopiami dokumentów załączonymi do skargi. W piśmie z dnia 4 maja 2009 r. organ wniósł o oddalenie skargi i umorzenie postępowania gdyż sprawa została już pozytywnie załatwiona dla strony i zamknięta. Świadczy o tym fakt podpisania przez skarżącego w dniu 22 grudnia 2008 r. protokołu odbioru robót. Na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że cofa wnioski z pisma procesowego złożonego przez skarżącego w dniu 5 grudnia 2008 r. (K-44 akt sądowych) oraz podtrzymuje skargę na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej w dalszej części u.p.p.s.a. - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg: na decyzje administracyjne (pkt 1); na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3);na inne niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Ponadto, zgodnie z pkt 8 przywołanego przepisu, kontrola sądów obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 u.p.p.s.a. Mając powyższe na względzie po analizie treść skargi jak też załączonych do niej dokumentów Sąd doszedł do przekonania, że w istocie skarga F. N. winna być kwalifikowana jako skarga na bezczynność Burmistrza Gminy M. w sprawie uregulowania odpływu wód opadowych z działki nr [...], która przylega bezpośrednio do działki skarżącego oznaczonej geodezyjnie nr [...]. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy zatem bezczynności Burmistrza Gminy M. w związku z wnioskiem F. N. z dnia 18 marca 2008r. w którym wystąpił on o podjęcie działań w celu udrożnienia rowu odprowadzającego wody opadowe, zasypanego na skutek prac wykonanych przy budynku remizy na działce sąsiedniej. Na skutek tych czynności wody opadowe spływają bowiem na posesję wnioskodawcy i szkodliwie na nią oddziaływują. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt, wniosek ten przekazany został Burmistrzowi Gminy M. przez Starostę M. ostatecznym postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2008r. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Starosta – po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających – stwierdził, że na skutek robót wykonanych na działce nr [...] (stanowiącej własność Gminy) doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie należącym do skarżącego, zatem w sprawie znajduje zastosowanie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2005 r. – Prawo wodne. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia tej sprawy jest Burmistrz Gminy M.. Z kwalifikacją prawną podania dokonaną przez Starostę należy się zgodzić. Według art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ administracji może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Z wniosku F. N. z dnia 18 marca 2008 r. wynikało, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, co wywołuje szkodliwe skutki dla jego nieruchomości. Sytuację taką potwierdził również Starosta po przeprowadzeniu wizji. Ponadto, podnoszone przez skarżącego żądanie udrożnienia rowu pomiędzy remizą a jego nieruchomością mieści się w zakresie pojęcia "przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom" zawartego w przywołanym powyżej przepisie, określającym możliwości decyzyjne organu gminy. Wreszcie, sam skarżący w piśmie z dnia 13 maja 2008 r. przez wezwanie Burmistrza do wydania stosownych dyspozycji o których mowa w art. 29 Prawa wodnego potwierdza, że oczekuje rozpatrzenia sprawy na podstawie i zgodnie z tą normą. Ustawa z dnia 18 lipca 2005 r. – Prawo wodne regulując kwestie związane z zakłóceniem stosunków wodnych, nie zawiera przepisu ograniczającego możliwość wszczynania postępowania w tych sprawach na wniosek stron. F. N. jako właściciel nieruchomości, która jak twierdzi ponosi szkodę spowodowaną zmianą stanu wody na gruncie, ma niewątpliwie interes prawny w załatwieniu sprawy. Zatem nie ulga wątpliwości, że jego wniosek z dnia 18 marca 2008 r. wszczął przed Burmistrzem Gminy M. postępowanie administracyjne w trybie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, które powinno być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Wobec twierdzeń skarżącego, że przyczyną podtapiania jego działki jest zasypanie rowu na działce sąsiedniej (należącej do Gminy) i wadliwe wykonanie kolektora, Burmistrz – jako organ właściwy w sprawie, winien był przede wszystkim przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy faktycznie wykonano na działce sąsiedniej prace na które wskazywał wnioskodawca i czy w wyniku ich wykonania doszło do naruszenie stanu wody. Po wyjaśnieniu tych okoliczności i po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ mógł orzec w formie decyzji administracyjnej albo o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne lub o odmowie nałożenia takiego obowiązku lub też o umorzeniu postępowania w przypadku przesłanek bezprzedmiotowości. Na podstawie przekazanych akt Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ nie podjął nawet czynności zmierzających do formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 18 marca 2008 r. Do dnia rozprawy przed Sądem w tej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu sprawa ta jest zatem w toku a organ pozostaje w zwłoce w jej załatwieniu. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: T. Woś i inni, Komentarz. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami, str. 86). W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Terminy załatwienia spraw określone są art. 35-36 k.p.a. I tak, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3). Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 § 3 k.p.a mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1, bądź mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a.. Taki termin dodatkowy wyznaczyło w niniejszej sprawie Burmistrzowi Gminy M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w postanowieniu z dnia 12 sierpnia 2008 r.([...]), którego kopię załączono do skargi. W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. W niniejszej sprawie taka bezczynność występuje. Z akt bezsprzecznie wynika, że wniosek F. N. z dnia 18 marca 2008 r. wpłynął do Burmistrza Gminy M. wraz z postanowieniem Starosty M. z dnia 4 kwietnia 2008 r. Wobec niekompletnych akt – nieuzupełnionych przez organ pomimo dwukrotnego wezwania - Sąd przyjął, że podanie wpłynęło do właściwego organu w dniu 5 kwietnia 2008 r. i od tej daty należy liczyć termin załatwienia sprawy. Po tym dniu Burmistrz Gminy M. w sytuacji, gdy nie stwierdził istnienia przeszkód natury proceduralnej, powinien wniosek z dnia 18 marca 2008 r. uczynić przedmiotem postępowania wyjaśniającego i wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej orzekającej co do istoty sprawy lub w inny sposób kończącej postępowanie stosownie do poczynionych przez siebie ustaleń. W decyzji tej organ winien odnieść się również do składanych przez skarżącego wniosków i uwag. Tymczasem organ nie dokonał tego ani w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ani w terminie dodatkowym wyznaczonym przez Kolegium. Stosowane orzeczenie nie zostało wydane do dnia rozprawy. Oceniając zawartość akt administracyjnych przekazanych Sądowi oraz stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że samo zlecenie wykonania robót budowlanych (a nawet wykonanie robót budowlanych na gruncie) oraz wymiana pism informujących o tych czynnościach – aczkolwiek może prowadzić do realizacji zamierzonego celu poprzez uregulowanie stosunków wodnych – jednak, bez podjęcia prawem wymaganych czynności procesowych zakończonych przez wydanie aktu administracyjnego, czynności te nie mogą stanowić o załatwieniu sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Sąd może przy tym orzec jedynie o obowiązku wydania decyzji lub podjęcia innego stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego (vide: postanowienie NSA z 16 października 1996 r. sygn. akt II SAB/Wr 13/96 LexPolonica nr 329060). W związku z tym, że opisane powyżej okoliczności wskazują w oczywisty sposób na stan bezczynności organu, który nie został usunięty do momentu wyrokowania o skardze na bezczynność, Sąd działając na podstawie art. 149 u.p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania – zgodnie z wymogami art. 104 k.p.a. - w terminie miesiąca od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2008 r. Konsekwencją uwzględnienia skargi na bezczynność było orzeczenie przez Sąd o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 200 u.p.p.s.a.). O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy. Wysokość kosztów nieopłaconej pomocy prawnej na którą składa się opłata za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł powiększona o należny podatek od towarów i usług, ustalona została na podstawie przepisu § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).