II SAB/Wr 32/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Dominik Dymitruk Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Wójta Gminy Stoszowice w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza, że Wójt Gminy Stoszowice dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Stoszowice nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wójta Gminy Stoszowice na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. G. (dalej – strona, skarżący, strona skarżąca) zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił Wójtowi Gminy Stoszowice (dalej – Wójt, organ) bezczynność w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z treści skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 27 marca 2025 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa biogazowni rolniczej o mocy do 499 kW wraz z infrastrukturą techniczną oraz stacją uzdatniania biogazu do biometanu". W dniu 8 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków wniosku. W związku z tym 22 kwietnia 2025 r. do organu wpłynął uzupełniony wniosek. Pismem z dnia 6 maja 2025 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania. W dniach 23 i 26 maja 2026 r. do organu wpływały pisma m.in. stron postępowania wyrażające sprzeciw, ale i poparcie dla planowanej inwestycji. Pismem z dnia 30 maja 2025 r. organ zwrócił się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji dotyczącej możliwości realizacji obiektów o wysokości 16 m oraz masztów odgromowych na terenie znajdującym się w odległości do 200 m od jedynej dominanty we wsi P. tj. kościoła [...] wpisowego do rejestru zabytków oraz w bezpośrednim sąsiedztwie historycznego układu ruralistycznego wsi P. (odpowiedź wpłynęła do organu w dniu 4 czerwca 2025 r.). W dniu 30 maja 2025 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do udzielenia dodatkowych wyjaśnień mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pismem z dnia 12 czerwca 2025 r. organ przesłał projekt decyzji do uzgodnienia. W dniu 25 czerwca 2025 r. organ zawiadomił strony o zebraniu dowodów w sprawie. Pismem z dnia 26 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o ponowne przeanalizowanie zgromadzonych materiałów w sprawie. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2025 r. (Nr RR.6730.37.2025) Wójt zawiesił postępowanie, przy czym rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu postanowieniem z dnia 24 września 2025 r. (Nr SKO 4111/147/2025). Kolejno organ postanowieniem z dnia 7 października 2025 r. ponownie zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu postanowieniem z dnia 25 listopada 2025 r. W treści skargi zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do podjęcia zawieszonego postępowania oraz wydania decyzji w określonym; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł, ewentualnie wymierzenia organowi grzywny w takiej wysokości; zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Takie szczególne terminy przewidziane zostały w ramach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 538, dalej: u.p.z.p.). I tak, zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p.: "W przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa." Z kolei według art. 64 ust. 1 u.p.z.p.: "Przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, z tym że: 1) termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2, wynosi 90 dni, a w przypadku decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej: a) obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, termin ten wynosi 21 dni, b) biogazowni rolniczej spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu (Dz.U. z 2026 r. poz. 52), termin ten wynosi 65 dni; 2) w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5 zdanie drugie, wynosi 7 dni; 3) jeżeli regionalny dyrektor ochrony środowiska w terminie 7 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie zawiadomi organu o konieczności przeprowadzenia oględzin terenu, termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5c, wynosi 7 dni." Nadto, należy uwzględnić, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy należy dostrzec, że postanowieniem Wójta z dnia 7 października 2025 r. utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (postanowienie z dnia 25 listopada 2025 r., Nr SKO 4111/206/2025 – k. 54-56 akt sądowych) zawieszono postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania nie stanowiło jednak przeszkody uniemożliwiającej merytorycznego rozpoznania złożonej skargi. W tym zakresie przywołać należy trafne stanowisko judykatury wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 954/22 zgodnie, z którym: "Wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w takiej sprawie. Do czasu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, organ mógł prowadzić postępowanie w sposób przewlekły, ponieważ postępowanie to mogło być prowadzone w sposób nieefektywny, opieszały i niesprawny, bez wymaganej koncentracji czynności procesowych celem załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. i zasadą zaufania obywatela do organu wyrażoną w art. 8 k.p.a. W tej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby zawsze uniknąć uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdy tylko przed dniem wyrokowania przez Sąd wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie (por. wyrok NSA z 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 624/14 oraz wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. akt I OSK 586/15). Wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego nie ma zatem znaczenia dla dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania. Stanowi jedynie przeszkodę do uwzględnienia skargi w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. Zawieszenie postępowania administracyjnego nie wykluczało jednak rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania. Sąd pierwszej instancji mógł oceniać postępowanie organu pod kątem przewlekłości przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu." Jakkolwiek powołane stanowisko zostało sformułowane w odniesieniu do przewlekłości, tak w ocenie Sądu – w składzie orzekającym – zachowuje ono swoją aktualność również w odniesieniu do bezczynności organu. Tym samym Sąd dokonał oceny weryfikacji, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności, ale w okresie poprzedzającym wydanie przez Wójta postanowienia z dnia 7 października 2025 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny wniesionej skargi należy stwierdzić, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z bezczynnością, o czym przesądza zebrany materiał dowodowy. W okolicznościach sprawy termin na wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynosił 90 dni (art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p.). Nie można bowiem pomijać, że jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej z dnia 18 kwietnia 2025 r.: "Inwestor nie zamierza korzystać z ułatwień wskazanych ustawie z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych a także ich funkcjonowaniu." Tym samym nie brano pod uwagę terminu wskazanego w art. 64 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Szczegółowa analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ nie dochował wynikającego z u.p.z.p. 90-dniowego terminu na załatwienie sprawy, co potwierdza następująca sekwencja zdarzeń. W dniu 27 marca 2025 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W dniu 8 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków wniosku. W dniu 22 kwietnia 2025 r. do organu wpłynął uzupełniony wniosek. Pismem z dnia 6 maja 2025 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania. W dniach 23 i 26 maja 2026 r. do organu wpływały pisma m.in. stron postępowania wyrażające sprzeciw, ale i poparcie dla planowanej inwestycji. Pismem z dnia 30 maja 2025 r. organ zwrócił się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji dotyczącej możliwości realizacji obiektów o wysokości 16 m oraz masztów odgromowych na terenie znajdującym się w odległości do 200 m od jedynej dominanty we wsi P. tj. kościoła [...] wpisowego do rejestru zabytków oraz w bezpośrednim sąsiedztwie historycznego układu ruralistycznego wsi P. (odpowiedź wpłynęła do organu w dniu 4 czerwca 2025 r.). W dniu 30 maja 2025 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do udzielenia dodatkowych wyjaśnień mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pismem z dnia 12 czerwca 2025 r. organ przesłał projekt decyzji do uzgodnienia. W dniu 25 czerwca 2025 r. organ zawiadomił strony o zebraniu dowodów w sprawie. Pismem z dnia 26 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o ponowne przeanalizowanie zgromadzonych materiałów w sprawie. Jakkolwiek organ postanowieniem z dnia 30 lipca 2025 r. (Nr RR.6730.37.2025) zawiesił postępowanie, nie zmienia to jednak faktu, że rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu postanowieniem z dnia 24 września 2025 r. Tym samym organ zobowiązany był do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego, czego jednak zaniechał. Od momentu złożenia wniosku do dnia wydania postanowienia Wójta z dnia 7 października 2025 r. o zawieszeniu postępowania minęło około 194 dni. Odliczając nawet okres konieczny do uzupełnienia braków wniosku oraz koniecznych uzgodnień stwierdzić należy, że organ nie dochował terminu przewidzianego przez u.p.z.p. W rezultacie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W okolicznościach sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, ażeby organ wykazywał lekceważące podejście do skarżącego lub też całkowitą bierność, gdyż opisana już chronologia zdarzeń potwierdza podejmowanie przez organ szeregu czynności w toku postępowania. Co prawda nie mogły one uwalniać organu od zarzutu opieszałości, ale nie pozwalają jednocześnie na stwierdzenie kwalifikowanego charakteru stwierdzonej bezczynności. Jak wynika z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W okolicznościach sprawy należy ponownie wskazać na okoliczność wydania przez Wójta postanowienia z dnia 7 października 2025 r., którym zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu postanowieniem z dnia 25 listopada 2025 r. W tych okolicznościach nie można było zobowiązać organu do podjęcia stosownych czynności, co wiązało się z oddaleniem skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ani wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie również została oddalona (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.