II SAB/Wr 327/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1200 ( jeden tysiąc dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca S. M. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca) pismem z dnia 7 września 2021 r., (data wpływu do organu) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą wniosku z dnia 20 lutego 2020 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Działając na podstawie art. 50 § 1, art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku i bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek w terminie 14 dni; 3. przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 8000 zł; 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5. Zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W szczególności wskazała, że w dniu 20 lutego 2020 r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt stały w Polsce. Do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił wniosku, tj nie wydał żadnej decyzji, pomimo upływu wszystkich terminów ustawowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt stały okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego pokazuje, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt stały wpłynął do siedziby organu w dniu 20 lutego 2020 r. wraz z szeregiem dokumentów. W dniu 27 kwietnia 202 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 30dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego ogłoszonego z powodu Covid – 19. Skarżąca stawiła się w siedzibie organu niezwłocznie po odebraniu przedmiotowego wezwania, tj w dniu 25 maja 2020 r. W tym samym dniu uzupełniła wskazane przez organ brak formalne. Wkrótce potem, bowiem pismem z dnia 29 maja 2020 r., organ zwrócił się z zapytaniem do służb o udzielenie informacji o cudzoziemcu, w trybie ustawy o cudzoziemcach. Kolrjnym pismem, datowanym na dzień 7 sierpnia 2020 r., zatem po trzech miesiącach zupełnej bierności, organ wezwał stronę o uzupełninie kolejnych braków złożonego wniosku (wykazanie polskiego pochodzenia). Brak ten został przez skarżącą niezwłocznie uzupełniony. W tej zatem dacie (22 września 2020 r.) organ dysponował materiałem, o którego zebranie zabiegał od dnia złożenia wniosku. Pomimo tego, organ nie podjął żadnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy. W dniu 26 maja 2021 r. do siedziby organu wpłynęło ponaglenie strony, a w dniu 7 września 2021 r. skarga do sądu. Pismem z 7 października 2021 r. Wojewoda przekazał ponaglenie zgodnie z właściwością do organu wyższego stopnia wskazując, że w jego ocenie ponaglenie jest uzasadnione. Organ poinformował również stronę o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który określił na 90 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji pozostaje bezczynny przez kilka miesięcy w toczącym się postępowaniu. Czynności zmierzające do załatwienia sprawy podejmuje przy tym już po wniesieniu przez stronę ponaglenia i skargi do Sądu. Podkreślić należy, że pismo Wojewody, w którym wyznaczono nowy termin zakończenia postępowania na 90 po ustaniu stanu zagrożenia epidemicznego, narusza zasady określone w art. 35 k.p.a. Organ przez prawie 17 miesięcy od wszczęcia postępowania nie wykonał dyspozycji wynikającej z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.), nie zebrał materiału niezbędnego do zakończenia postępowania. Ponadto w prowadzonym postępowaniu Wojewoda uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. nie podając przyczyn braku działania w sprawie oraz nie informując strony o możliwości wniesienia ponaglenia. Trzeba także podkreślić, że wniesione przez stronę ponaglenie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z naruszeniem terminu wynikającego z art. 37 § 4 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. (punkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Oceniając działanie organu Sąd miał również na uwadze przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID; w tym art. 15 zzs uchylonego przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 z dniem 31 marca 2020 r.) – organ pozostawał w bezczynności. Tym samym, okres kiedy ustawodawca przewidział brak bezczynności organu w związku z epidemią COVID, tj. czas od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia w sprawie bezczynności o charakterze rażącym. Jednocześnie Sąd przy ustalaniu wysokości przyznanej sumy pieniężnej odliczył okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (2 miesiące). Wobec przedstawionych okoliczności, Sąd zobowiązał organ do wydania aktu będącego odpowiedzią na wniosek strony, w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu orzeczenia i akt sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1200 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznania sprawy. Brak pozwolenia na pracę czy pobyt, bez względu na to czy złożenie wniosku gwarantuje stronie legalny pobyt na terenie kraju przez czas trwania procedury, bez wątpienia utrudnia czy wręcz uniemożliwia poczynienie planów życiowych gwarantujących stabilizację i pewność, rzeczy niezbędne dla każdego człowieka. Nierzadko utrudnia znalezienie lepszej pracy lub realizację życiowych planów. Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Na koszty składała się równowartość wpisu sądowego od skargi jaki uiściła skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie (100 zł)., wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.