II SAB/Wr 33/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi B. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania prawa własności gruntu I. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od podjęcia biegu terminu zawieszonego postępowania; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 czerwca 2020 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. D., zastępowana przez pełnomocnika, wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie z wniosku o nieodpłatne nabycie przez skarżącą prawa własności gruntu pod zabudowaniami stanowiącymi odrębną nieruchomość, położonego w obrębie gminy T., w granicach działki [...], o powierzchni [...] ha. W petitum skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, które w konsekwencji doprowadziło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Powołując się na tak sformułowany zarzut pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1. Zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. do rozpoznania wniosku B. D. w terminie jednego miesiąca. Stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w tym opłaty od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 576/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], uchylającą decyzję Starosty O. z dnia [...] (znak sprawy: [...]) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r. uznał, iż materiał zgromadzony w sprawie z wniosku skarżącej o nieodpłatne nabycie prawa własności gruntu pod zabudowaniami stanowiącymi odrębną nieruchomość, położonego w obrębie gminy T., w granicach działki [...], o pow. [...] ha, jest wystarczający do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej, a koniecznym jest jedynie prawidłowa ocena materiału dowodowego przy uwzględnieniu orzecznictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 10 marca 2020 r. wysłał/zwrócił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. całość akt sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. otrzymało dokumenty 11 marca 2020 r. Mimo upływu ponad 3 miesięcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie wydało w sprawie decyzji. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącej podał, że z ugruntowanego orzecznictwa, które podziela również skarżąca wynika, iż przez przewlekłość rozumie się w praktyce brak czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, zachodzące dłużej niż jest to konieczne. Można uznać więc, że do przewlekłości postępowania dochodzi wtedy, gdy zwłoka nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 14 listopada 2019 r. wyraźnie wskazał jakie aspekty Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. winno wziąć pod uwagę przy wydaniu decyzji. W jego ocenie materiał sprawy jest wystarczający do podjęcia decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej, a koniecznym jest jedynie prawidłowa ocena materiału dowodowego przy uwzględnieniu orzecznictwa. Zatem uznać należało, iż sprawa zwrócona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. nie jest sprawą skomplikowaną, a zatem winna zostać rozpoznana w terminie 1 miesiąca. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. otrzymało w sprawie kolejny dowód na zasadność wniosku skarżącej - odpis z Księgi wieczystej [...], który to został dołączony do sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]. Ów dowód - prawomocne orzeczenie Sądu potwierdza własność skarżącej wszystkich budynków posadowionych na działce nr [...] znajdującej się w miejscowości G. w Gminie T., co wynika z zapisów działu [...] księgi wieczystej. Powyższa okoliczność jest tym bardziej istotna, iż zgodnie z art. 365 § 1 kpc Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. jest w/w orzeczeniem związane, co winno implikować organ do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Tymczasem przedmiotowa sprawa toczy się od 2017 roku. Z uwagi na powyższe w ocenie skarżącej organ dopuścił się zwłoki w postępowaniu, a zwłoka jest nieuzasadniona. W związku z bezskutecznym upływem terminów do załatwienia powyższe sprawy, skarżąca wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. W ocenie skarżącej ciąg czynności podejmowanych przez organ nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadzi postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. W doręczonej Sądowi w dniu 17 lipca 2020 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej, a w uzasadnieniu wniosku wyjaśniło, że postanowieniem z dnia 28 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 576/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził prawomocność - wskazanego w ww. skardze - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wydanego w dniu 14 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 576/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny przekazał do Kolegium ten prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy w dniu 11 marca 2020 r. Kolegium podkreśliło, że ze względu na stan epidemii wprowadzono art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.). Zgodnie z ust. 1 pkt 6 powołanego przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto, w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (ust. 10 cytowanego przepisu). Jak wynika z powyższego, bieg terminu na załatwienie rozpatrywanej sprawy (a więc także ewentualnego przewlekłego prowadzenia postępowania przed Kolegium) uległ zawieszeniu z mocy prawa w marcu 2020 r. i trwał do 25 maja 2020 r. Pismem - sporządzonym dnia 25 maja 2020 r. - Kolegium zawiadomiło Strony postępowania o prowadzonym postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w ciągu 21 dni. To zawiadomienie zostało doręczone B. D. w dniu 1 czerwca 2020 r. (dowód zwrotne potwierdzenie w aktach sprawy). Postanowieniem z dnia [...] ([...]), Kolegium - z urzędu - zawiesiło postępowanie odwoławcze. Tym samym Kolegium – w swojej ocenie – nie uchybiło ustawowemu terminowi na załatwienie sprawy. Podkreśliło przy tym, że stan zagrożenia epidemicznego ogłoszony został na terenie Rzeczypospolitej Polski już w dniu 13 marca 2020 r., zaś stan epidemii - w dniu 20 marca 2020 r., a nie można zapomnieć o utrudnieniach organizacyjnych w funkcjonowaniu organów administracji publicznej, spowodowanych ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, takich jak np. ryzyko objęcia części pracowników kwarantanną, czy świadczenie pracy w trybie zdalnym lub zmianowym. Zdaniem Kolegium okoliczności powyższe powodują, że nie można mu przypisać przewlekłości (ani bezczynności). Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym doręczonym Sądowi w dniu 7 sierpnia 2020 r. oznaczonym jako "Replika odpowiedzi na skargę" przedstawił polemikę z twierdzeniami Kolegium zawartymi w odpowiedzi na skargę, kwestionując w całości ich zasadność. Wskazał w nim m.in., że Specustawa na którą powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze weszła w życie 31 marca 2020 r. i obowiązywała od tego czasu, gdyż prawo nie może działać wstecz. W związku z powyższym specustawa nie zawiesiła biegu terminów do załatwienia sprawy, które biegły pomiędzy 14 a 30 marca, czyli w czasie stanu zagrożenia epidemicznego i pierwszych 10 dni epidemii. Powyższe powoduje, iż w tym okresie wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. również winno stosować się przepisy o bezczynności organu. Powyżej prezentowane stanowisko zostało poparte w interpretacjach Ministerstwa Sprawiedliwości i znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W związku z powyższym zdaniem pełnomocnika nawet w przypadku hipotetycznego przyjęcia, iż sprawa jest skomplikowana i termin należy liczyć od zwrotu do Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. akt z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie rozpoznało jej w terminie 2 miesięcy liczonych od doręczenia akt z Wojewódzkiego Sąd Administracyjny we Wrocławiu (po uchyleniu w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], którą to decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję Starosty O. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.) Ponadto pełnomocnik podkreślił, iż mimo skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. do chwili obecnej nie rozpoznało sprawy twierdząc, iż wydanie decyzji w tej sprawie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, co w ocenie skarżącej jawi się jako naruszenie prawa. Powyższe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. skutkowało zawieszeniem przez organ z urzędu postępowania. Z uwagi na powyższe postanowienie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnik skarżącej oświadczył też, że odwołuje się w całości do argumentów przywołanych we wniosku celem wykazania, iż zawieszenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ma na celu jedynie celowe zawieszenie biegu terminu do załatwienia sprawy i uniknięcia wydania orzeczenia, iż dopuściło się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej ciąg czynności podejmowanych przez organ nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadzi postępowanie opieszale i z naruszeniem terminów załatwienia sprawy wynikających z procedury administracyjnej. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 19 sierpnia 2020 r. wydanym na podstawie § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 1177) sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej powyżej ustawy procesowej kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie Sąd oceniał zasadność zarzutu przewlekłego prowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postępowania w sprawie z odwołania B. D. od decyzji Starosty O. z dnia [...] (znak: [...]) odmawiającej nieodpłatnego przyznania prawa własności gruntu pod zabudowaniami stanowiącymi odrębną nieruchomość, położonego w obrębie G. gmina T., w granicach działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni [...] ha. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał na konieczne wyjaśnić, że w tej sprawie ocenie Sądu nie podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania w opisanej powyżej sprawie. Z treści art. 37 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dodatkowo zakres znaczeniowy tego pojęcia będą wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczące terminów wskazanych organom przez ustawodawcę do załatwienia sprawy. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2 art. 12 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). Artykuł 36 § 1 k.p.a. stanowi zaś o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na niedochowaniu należytej staranności w organizowaniu postępowania administracyjnego w przypadkach określonych w ustawie. Przewlekłość postępowania administracyjnego którą skarżący zarzuca organowi w rozpoznawanej sprawie jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Zgodnie z poglądami judykatury o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, po doręczeniu organowi prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2019 r. wydanego w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 576/19 wraz z aktami administracyjnymi sprawy tj. w dniu 11 marca 2020 r. uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Sąd w toku podjętych w sprawie czynności uwzględnił również stan prawny wprowadzony treścią art. 15 zzs ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COViD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) stanowiącego, że bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zasadnie przy tym pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2020 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę zwrócił uwagę, że jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r. (a od 20 marca 2020 r. stan epidemii) to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero 31 marca 2020 r. Natomiast ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy charakter retroaktywny. W konsekwencji hipotezą art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie - skutek zawieszający bieg terminu oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć - skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OZ 462/20). W tak określonych warunkach prawnych należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w okresie od 12 marca do 30 marca 2020 r. nie dokonało czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Nie podjęło ich także niezwłocznie po ustaniu okresu zawieszenia terminów procesowych na skutek uchylenia w całości przepisu art. 15 zzs powołanej powyżej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. mocą art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (DZ.U. z 2020 r. poz. 875), który wszedł w życie w dniu 16 maja 2020 r. Akta sprawy wskazują, co potwierdza też Kolegium w odpowiedzi na skargę, że pismem z dnia 25 maja 2020 r. zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy w ciągu 21 dni, a następną czynnością w sprawie dokonaną już po wniesieniu ponaglenia i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu było podjęcie w dniu [...] z urzędu postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt II sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie czy do przewlekłości w załatwieniu niniejszej sprawy doszło z rażącym naruszeniem prawa, należało uwzględnić, że: "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, w literaturze przedmiotu akceptowanej przez judykaturę wskazuje się, że przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808- 812). Stan faktyczny i prawny winien być przy tym niewątpliwy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., I OSK 1204/13). Podzielając stanowisko wyrażone w powołanym wyroku, należy wskazać, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie powoływanej ustawy, jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W tych warunkach Sąd uznał, że zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej, obejmując żądanie w tym zakresie rozstrzygnięciem zawartym w pkt. II sentencji wyroku. W doktrynie wskazuje się bowiem, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej, było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uwzględnił szczególne warunki, w jakich funkcjonują obecnie organy administracji publicznej i inne instytucje państwowe oraz szczególny tryb ich pracy, wynikający z ograniczeń spowodowanych rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-COV-2. Sąd wziął też pod uwagę okres, jaki upłynął od otrzymania przez Kolegium akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydanym w tej sprawie do dnia podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania odwoławczego z uwzględnieniem okresu zawieszenia terminu w postępowaniu administracyjnym, wprowadzonego ustawą epidemiczną. Należy też wyjaśnić, że stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w ustawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Instytucja skargi na przewlekłość ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy i ma pełnić funkcję dyscyplinującą organ. Konsekwencją stwierdzenia w niniejszej sprawie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dopuściło się przewlekłości w przedmiotowym postępowaniu jest orzeczenie zawarte w pkt I sentencji wyroku. Określając początek biegu terminu, w którym organ został w tej sprawie zobowiązany do wydania aktu Sąd uznał, że w aktualnym w dacie orzekania przez Sąd stanie sprawy nie jest możliwe ustalenie, czy kontynuacja czynności procesowych w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym przez Kolegium nastąpi na skutek prawomocnego uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie, czy też będzie rezultatem rozstrzygnięcia kwestii, uznanej przez Kolegium za prejudycjalną (wstępną) w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II wyroku. Zawarte w pkt III wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.