II SAB/Wr 337/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim w przedmiocie rozpatrzenia zawiadomienia o popełnieniu samowoli budowlanej postanawia: odrzucić skargę. G. S. (dalej: skarżący) wniósł w dniu 17 lipca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wałbrzyskim (dalej: PINB, organ) w przedmiocie rozpatrzenia zawiadomienia o popełnieniu samowoli budowlanej. W treści skargi skarżący wskazał, że organ nie rozpatrzył merytorycznie jego zawiadomienia i nie zakończył postępowania żadnym z rozstrzygnięć przewidzianych w k.p.a. Dalej strona argumentowała, że organ powinien prowadzić postępowanie legalizacyjne względem urządzenia elektroenergetycznego znajdującego się na działce nr [...]. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, swój wniosek motywując okolicznością wydania przez PINB postanowienia z dnia 1 lutego 2023 r. nr 9/2023 odmawiającego skarżącemu wszczęcia postępowania, które poprzedzało wniesienie przez stronę skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 a i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Natomiast w myśl art. 4 p.p.s.a. rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył do Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie zawiadomienia o samowoli budowlanej. Okoliczności sprawy wskazują, że został przez skarżącego złożony wniosek zawierający konkretnie wskazane kwestie względem legalności obiektu budowlanego na ww. działce, wobec czego nie można mieć wątpliwości jaka była intencja wnioskodawcy – wszczęcie postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, że stosownie do treści art. 53a ustawy – Prawo budowane, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa we wskazanych przepisach ustawy, m.in. art. 48-51, wszczyna się z urzędu. Przepis art. 53a dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 471 i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r., obowiązywał zatem w chwili złożenia przez skarżącego żądania. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Oznacza to, że w sprawie wydania decyzji dotyczącej samowoli budowlanej po dniu 19 września 2020 r. wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Taki stan rzeczy rodzi jednak określone skutki, w tym – co istotne – wyłącza możliwość potraktowania przez organ zgłoszonego żądania również jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego w tym przedmiocie. W orzecznictwie przyjmuje się – co Sąd w niniejszej sprawie podziela – że nie jest dopuszczalne łączenie dwóch oddzielnych trybów postępowania, a ingerencja ustawodawcy dokonana w ustawie nowelizującej miała m.in. na celu usunięcie istniejących, także w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozbieżności w tym zakresie (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 121 z dnia 23 grudnia 2019 r.). Oczywiście żądanie zgłoszone w piśmie, niebędącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., nie może pozostać bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu. Niewątpliwie informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Organ nadzoru budowlanego powołany jest bowiem do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie, a w sprawie dotyczącej wydania decyzji, o której mowa w rozdziale 5b ustawy – Prawo budowlane, jest organem wyłącznie właściwym do jej rozpoznania i podjęcia rozstrzygnięcia. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania, do tej kwestii wypadnie jeszcze powrócić. Na skutek zgłoszonego żądania wyłączona jest jednak możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl tego przepisu postanowienie odmowne wydaje się, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem o charakterze formalnym, nie merytorycznym, nie rozstrzyga więc sprawy co do jej istoty (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18 - LEX nr 3394044, z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 89/19 - LEX nr 3291079). Instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy jednak postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu. W tych sprawach omawiany przepis nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem (por. NSA w wyroku z dnia 30 marca 2023 r. II OSK 2467/22, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skoro w wyniku czynności kontrolnych podjętych w związku z żądaniem skarżącego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń prawa budowlanego dających podstawę do wszczęcia postępowania, to nie był zobowiązany do wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w takiej sytuacji organ powinien udzielić wnioskodawcy odpowiedzi stosując w tym względzie przepisy Działu VIII k.p.a. ( por. np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r. II OSK 2827/21). Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 k.p.a. W niniejszej sprawie organ nie był więc zobowiązany do wszczęcia postępowania albo wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd zauważył, że w dniu 1 lutego 2023 r. PINB odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wybudowania linii energetycznej bez pozwolenia na budowę, jednak skarga wniesiona przez stronę tyczy się przewlekłości PINB, a nie aktu administracyjnego wydanego w wyniku złożonego przez niego wniosku. Wypada zauważyć, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej mogą być bowiem: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, jednakże nie uprawnia ona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawach skarg wnoszonych na podstawie ww. przepisu cechuje się więc tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Także wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia jego "sygnału" lub jego niezałatwienia służy prawo wniesienia skargi o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 k.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 k.p.a.) nie przybiera jednak żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2132/10, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13 i 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2622/13 – dostępne jw.). Tym samym skarga wniesiona do sądu na przewlekłość w załatwieniu zawiadomienia stanowiącego właśnie taki "sygnał" będzie niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji postanowienia.